淺議檢察民事公益訴訟管轄制度的完善

劉四超

2017年修改的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條賦予了檢察機關提起民事公益訴訟的資格，但未對民事公益訴訟的管轄問題進行具體規定。2018年《最高人民法院 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高解釋”）第5條第1款的規定“市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄”，根據該款規定民事公益訴訟由中級法院管轄，而相對應的提起民事公益訴訟的檢察機關須為與中級法院對應的人民檢察院，一般為市級人民檢察院。“兩高解釋”第20條規定第2款規定“人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄”，這樣刑事附帶民事公益訴訟則一般由基層法院管轄，提起訴訟主體也應為基層檢察院。這樣不同類別的民事公益訴訟在訴訟環節的結構上就失衡了。

2021年7月，最高人民檢察院出臺的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱“辦案規則”）第14條規定“人民檢察院辦理民事公益訴訟案件,由違法行為發生地、損害結果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院立案管轄”。該規定又將民事公益訴訟的立案管轄交給基層檢察院，而起訴權仍繼續由與中級法院對應的市一級檢察院行使。雖然“辦案規則”設立該制度，目的是為了強化檢察機關對公共利益的保護，但訴前程序辦理和提起訴訟的主體不一致，管轄級別的不對應，勢必會影響檢察民事公益訴訟作用發揮。

實踐中存在的問題

檢察民事公益訴訟規模小。統計顯示“2018年1月至12月，全國檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟2476件，占比76.7%；提起行政公益訴訟案件587件，占比18.18%；提起民事公益訴訟案件165件，占比5.11%”，而由河南來看，2019年提起的公益訴訟案件179件，其中刑事附帶民事公益訴訟案件158件，占比88.27%；行政公益訴訟案件11件，占比6.1%；民事公益訴訟案件10件，占比5.59%。根據筆者在發文前了解的情況，截止2021年8月，河南省內仍有未辦理檢察民事公益訴訟提起訴訟的市級檢察院存在。本來按照民事訴訟法以及“兩高解釋”，檢察民事公益訴訟都是作為主要部分進行制度保障，為公益保護提供關鍵作用的，刑事附帶民事公益訴訟本是民事公益訴訟的補充，然而現實卻恰恰相反。

公共利益得不到全面保護。最高人民法院、最高人民檢察院日前聯合發布《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》明確規定，“人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應履行訴前公告程序”，即提起刑事附帶民事公益訴訟須訴前公告30日，但刑事檢察的辦案有其嚴格的期限，基層檢察院公益訴訟辦案部門介入后，大量速裁案件、期限較短案件，均因起訴到法院，而不能及時進行刑事附帶民事公益訴訟，這樣便不利于公共利益的全面保護。

完善檢察民事公益訴訟管轄制度措施

更新辦案理念。檢察公益訴訟制度是習近平總書記親自部署的檢察工作，要從政治上認識公益訴訟工作、重視公益訴訟工作，要提高站位，不斷更新辦案理念，改變過去刑事思維的慣性影響，把公益保護和民事訴訟的特點結合起來，使檢察民事公益訴訟獲得發展。要在檢察民事公益訴訟實踐樣本不足的情況下，加大理論研究，公益訴訟部門人員在業務上要不斷學習，提升專業水平，為民事公益訴訟發展儲備人才。通過提高線索發現能力，調查取證能力，庭審應變能力，來推動民事公益訴訟發展。

完善管轄制度。實踐中，縣級基層檢察院因“兩高解釋”規定檢察民事公益訴訟由中級法院管轄，便無法提起訴訟，這樣基層只有在辦理刑事附帶民事公益訴訟方面發力，對于發現辦理民事公益訴訟線索積極性不高。如能通過立法賦予縣級基層檢察院提起民事公益的資格，有利于提高訴訟效率、節約司法資源。

積極溝通協調。市一級檢察院可以發揮積極作用，針對一般的檢察民事公益訴訟案件，與對應的中級法院溝通協調，通過批量指定管轄的方式或者會簽指定管轄文件的方式，將案件指定到縣級基層檢察院提起訴訟，這樣能夠讓公共利益得到全面有效保護。市級檢察院還可以通過成立由縣級檢察院公益訴訟人員組成的辦案團隊的方式，依據縣級基層檢察院立案的民事公益訴訟案件提起訴訟，這樣既能夠發揮檢察民事公益訴訟的作用，也能夠最大限度保護公益?？h級基層檢察院公益訴訟部門，也應當在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件中，及時與法院進行有效溝通，通過不斷的實踐，逐步達成關于檢察民事公益訴訟起訴、審判的共識，不斷為公共利益保護貢獻檢察智慧。

（作者單位：遂平縣人民檢察院）