加強(qiáng)地方應(yīng)急管理能力和系統(tǒng)建設(shè)

翁 鳴

近兩年我國(guó)因遭遇自然災(zāi)害、新冠肺炎疫情及生產(chǎn)事故等，造成了一定的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，這表明，我國(guó)是一個(gè)災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家。最大程度減少這些危害、保護(hù)人民生命及財(cái)產(chǎn)安全，始終是我們時(shí)刻牢記的責(zé)任和使命。我們不僅要加強(qiáng)防災(zāi)救災(zāi)的責(zé)任感和使命感，還要掌握現(xiàn)代管理知識(shí)，提升應(yīng)急管理能力。

一、應(yīng)急管理是多學(xué)科融合應(yīng)用的產(chǎn)物

應(yīng)急管理學(xué)包含了多種自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)，并應(yīng)用于避災(zāi)和救援實(shí)踐。其中，以下三個(gè)觀(guān)點(diǎn)（概念）值得重視：

一是公共安全管理的基本概念。第一組概念是緊急事態(tài)與緊急事態(tài)管理，作為公共安全管理的核心概念，它確定了管理者、管理對(duì)象、管理內(nèi)容和管理目標(biāo)，構(gòu)成該學(xué)科的基本內(nèi)涵。第二組概念是危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)、脆弱性與緊急事態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理，這是公共安全管理的重要概念，對(duì)它們的識(shí)別、確定、分析和處理是緊急事態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理的任務(wù)。上述兩組概念的組合和拓展，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)的救災(zāi)應(yīng)急向現(xiàn)代減災(zāi)防災(zāi)的歷史性轉(zhuǎn)變。

二是系統(tǒng)論的觀(guān)點(diǎn)。突發(fā)性破壞事件的原因十分復(fù)雜，有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難，也有公共安全事件和社會(huì)安全事件。為此，將應(yīng)急管理看作一個(gè)大系統(tǒng)，并劃分為若干個(gè)互相影響的子系統(tǒng)，即預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置、救援、恢復(fù)、重建。前四個(gè)環(huán)節(jié)側(cè)重消除于萌芽之中，后四個(gè)環(huán)節(jié)側(cè)重救治于災(zāi)難之中，通過(guò)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)研究，分析潛在的障礙及其原因，找出解決問(wèn)題或化解風(fēng)險(xiǎn)的辦法，確保總目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

三是分級(jí)管理觀(guān)點(diǎn)。要求設(shè)計(jì)合理的管理層次，實(shí)行分級(jí)管理時(shí)，把集權(quán)和分權(quán)正確結(jié)合起來(lái)。每個(gè)管理者都有明確的崗位職責(zé)和處理權(quán)限，確保應(yīng)急管理系統(tǒng)有效運(yùn)行，不會(huì)因?yàn)楣芾碚叩膷徫宦氊?zé)不明確，無(wú)法及時(shí)實(shí)施具體的應(yīng)急措施，從而造成嚴(yán)重的人員和財(cái)產(chǎn)損失。同時(shí)，保證主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)重大問(wèn)題的決策權(quán)和處置權(quán)。

二、我國(guó)應(yīng)急管理建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

武漢新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書(shū)記指出：“這次疫情是我國(guó)治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系。”事實(shí)證明，一些地方應(yīng)急管理能力和系統(tǒng)建設(shè)遠(yuǎn)未達(dá)到黨中央、國(guó)務(wù)院的要求。無(wú)論是去年的武漢新冠肺炎疫情，還是今年的多地洪澇災(zāi)害等，都暴露了我國(guó)應(yīng)急管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)。

應(yīng)急系統(tǒng)未能形成整體合力。個(gè)別環(huán)節(jié)發(fā)揮了積極的監(jiān)測(cè)和預(yù)警作用，但是尚未轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理的整體響應(yīng)和有效處置。例如，有的地方氣象局在暴雨成災(zāi)之前，連續(xù)發(fā)出5份暴雨紅色警報(bào)信號(hào)通知，明確指出要采取停止集會(huì)、聽(tīng)課、停業(yè)（除特殊行業(yè)外）等預(yù)防措施，但是未能引發(fā)其他子系統(tǒng)的響應(yīng)，導(dǎo)致監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置、救援等功能缺失。

管理體系和管理能力的不足。管理體系和管理能力是應(yīng)急管理的兩個(gè)核心要素。前者是政府對(duì)突發(fā)事件的理念及相應(yīng)的體制機(jī)制安排，后者則是政府擁有的應(yīng)急資源及對(duì)其進(jìn)行合理配置和有效使用的實(shí)際能力。這幾次災(zāi)害和疫情暴露的主要原因，正是應(yīng)急管理系統(tǒng)和能力建設(shè)不足。對(duì)部分市、縣調(diào)查表明，有些應(yīng)急管理系統(tǒng)不完善，應(yīng)急管理工作機(jī)制、崗位職責(zé)、處置權(quán)限等都不清晰。

面對(duì)重大危急險(xiǎn)情重視不夠。地方領(lǐng)導(dǎo)是否高度重視應(yīng)急管理，做好監(jiān)測(cè)、預(yù)警和處置工作，其實(shí)際效果相差極大。1976年唐山大地震中，青龍縣采取了預(yù)防措施并取得了極好的預(yù)防效果，這與時(shí)任縣委書(shū)記的正確預(yù)判、勇于擔(dān)當(dāng)和果斷處置密切相關(guān)。同樣，近期疫情和災(zāi)情也與重視不夠密切有關(guān)。

應(yīng)急管理體系建設(shè)問(wèn)題較多。在應(yīng)急管理體系的預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置、救援、恢復(fù)、重建等環(huán)節(jié)上，不僅存在各個(gè)環(huán)節(jié)的功能作用問(wèn)題，而且存在不同環(huán)節(jié)間關(guān)聯(lián)響應(yīng)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。有的地方平時(shí)訓(xùn)練和演練少，應(yīng)急預(yù)案流于形式，難以經(jīng)得起實(shí)戰(zhàn)的考驗(yàn)。從信息化建設(shè)來(lái)看，仍然沒(méi)有解決信息孤島問(wèn)題，難以提供信息支撐和啟動(dòng)快速反應(yīng)。

三、加強(qiáng)應(yīng)急管理的對(duì)策建設(shè)

加強(qiáng)應(yīng)急管理人才培養(yǎng)和干部培訓(xùn)。牢固樹(shù)立對(duì)人民負(fù)責(zé)的思想意識(shí)，把防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作放在戰(zhàn)略高度位置。加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理知識(shí)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理工作人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)社會(huì)公眾的應(yīng)急管理知識(shí)普及。

提升應(yīng)急管理體系的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力。優(yōu)化預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置、救援、恢復(fù)、重建等環(huán)節(jié)的功能，厘清各級(jí)應(yīng)急管理的崗位職責(zé)和處置權(quán)限。加強(qiáng)應(yīng)急管理信息網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)控平臺(tái)和指揮系統(tǒng)建設(shè)，消除部門(mén)之間信息壁壘，提高信息傳導(dǎo)和應(yīng)用效率。

加強(qiáng)高科技對(duì)應(yīng)急管理的支撐作用。充分發(fā)揮科技工作者的技術(shù)特長(zhǎng)，把高新技術(shù)運(yùn)用到應(yīng)急管理和救援行動(dòng)。在斷路、斷電、斷網(wǎng)等極端災(zāi)害條件下，完成應(yīng)急組網(wǎng)通信、應(yīng)急物資投送等任務(wù)。運(yùn)用無(wú)損傷檢測(cè)技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)水庫(kù)、橋梁、隧道、道路等重要工程建筑的檢測(cè)，并設(shè)法融入應(yīng)急管理系統(tǒng)。

鼓勵(lì)和支持社會(huì)應(yīng)急援助隊(duì)伍。培育和增強(qiáng)社會(huì)應(yīng)急救助力量，構(gòu)建具有地方特色和優(yōu)勢(shì)的社會(huì)應(yīng)急救助體系。加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)救援與民間救援、日常性應(yīng)急援救與臨時(shí)性應(yīng)急援救的互動(dòng)模式，制定應(yīng)急管理法規(guī)。表彰獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)救援組織和個(gè)人的善舉行為，支持有應(yīng)急救助能力并發(fā)揮作用的社會(huì)救援隊(duì)伍。

加強(qiáng)政府與公眾之間溝通交流。暢通和拓寬政府與群眾的溝通交流渠道，充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)與建議。重點(diǎn)構(gòu)建緊急情況的通報(bào)機(jī)制，特別是水庫(kù)泄洪、地震發(fā)生等來(lái)臨之前，及時(shí)提醒公眾做好應(yīng)急準(zhǔn)備，提出如何避險(xiǎn)的安全建議。

加強(qiáng)對(duì)新情況、新問(wèn)題研究對(duì)策。我們要研究新問(wèn)題，做到防患于未然。例如，高層住宅的消防問(wèn)題，一旦高層樓房出現(xiàn)火災(zāi)，如何實(shí)施滅火救援措施，這些都需要提前做好預(yù)案。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、駐馬店產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研究院副院長(zhǎng)）

專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)：當(dāng)前，加強(qiáng)地方應(yīng)急管理能力和系統(tǒng)建設(shè)、全面提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和治理水平，是做好應(yīng)急管理體系建設(shè)工作的重中之重，也是全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。作者針對(duì)目前我國(guó)應(yīng)急管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院加快應(yīng)急管理體系建設(shè)的戰(zhàn)略部署，以開(kāi)闊的視野、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木瘢岢隽思訌?qiáng)應(yīng)急管理的對(duì)策建議。這對(duì)于指導(dǎo)我市加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)、全面提高應(yīng)急管理水平，具有重要的指導(dǎo)意義。 

（本期點(diǎn)評(píng)專(zhuān)家為黃淮學(xué)院天中文化研究院院長(zhǎng)、教授郭超）