中華人民共和國公路法釋義（十）

第二十五條公路建設項目的施工，須按國務院交通主管部門的規定報請縣級以上地方人民政府交通主管部門批準。

【釋義】

本條是關于公路建設項目施工應當報請批準的特殊規定。

現行的國務院交通主管部門的規定，是指交通運輸部發布的《公路建設市場管理辦法》。《公路建設市場管理辦法》第三十條規定：公路工程應嚴格執行開工報告制度。

申請開工報告的項目應具備以下基本條件：

1.基建計劃已經落實；

2.建設投資已經審計；

3.征地拆遷基本完成；

4.施工監理單位已經落實。

開工報告由建設單位（業主）按《公路建設市場管理辦法》第七條規定向有管轄權的交通行政主管部門報批，交通行政主管部門應在收到公路工程開工報告表之日起15日內予以批復，工程經批準后方能開工。

對于縣級以上地方人民政府交通主管部門在批準公路建設項目施工方面的職責劃分，交通運輸部在該辦法第七條中作了規定：

1.國道主干線項目和國家、部重點公路工程項目，由國務院交通行政主管部門和省級交通行政主管部門共同管理；

2.其他公路工程建設項目，由省級及市、縣交通行政主管部門負責管理；

3.中外合資、合作、貸款投資等形成的公路工程建設項目，除執行有關規定外，應接受交通行政主管部門的管理和監督。

因此，公路建設項目的施工，施工單位應嚴格按照交通運輸部的規定，報請交通主管部門批準后方可進行。

第二十六條公路建設必須符合公路工程技術標準。

承擔公路建設項目的設計單位、施工單位和工程監理單位，應當按照國家有關規定建立健全質量保證體系，落實崗位責任制，并依照有關法律法規、規章以及公路工程技術標準的要求和合同約定進行設計、施工和監理，保證公路工程質量。

【釋義】

本條是對公路建設必須符合公路工程技術標準以及承擔公路建設項目的有關單位應當保證公路工程質量的規定。

一、本條的含義：要求公路建設必須符合公路工程技術標準。這一要求，旨在促進公路建設的技術進步，保證公路工程質量，保障公路使用者的人身和財產安全。

根據《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國標準化法實施條例》和國家有關工程建設的法律、行政法規，對需要在全國范圍內統一的某些技術要求，應制定國家標準；對沒有國家標準而需要在全國某個行業范圍內統一的某些技術要求，可以制定行業標準。國務院有關行政主管部門根據《中華人民共和國標準化法》和國務院工程建設行政主管部門確定的行業標準管理范圍，履行行業標準的管理職責。

交通運輸部作為公路建設的行政主管部門，于1981年發布了《公路工程技術標準》，隨著公路建設事業的不斷發展和公路技術等級的不斷提高，先后多次進行修訂，使之適應我國公路規劃和公路建設的需要。1994年8月2日，交通運輸部對該標準作了進一步修訂。在新頒布的《公路工程技術標準》中，將公路按照交通量及使用任務、性質分為兩類五個等級，根據公路的不同類別和等級，規定了相應的有關路線、路基、路面、橋涵、車輛人群荷載、隧道、路線交叉以及沿線設施等方面的具體技術要求。

二、承擔公路建設項目的設計單位、施工單位和工程監理單位應當按照國家有關規定，建立健全質量保證體系，落實崗位責任制。

按照交通運輸部發布的《公路建設市場管理辦法》規定，公路工程實行“政府監督、社會監理、企業自檢”的三級質量保證體系。

1992年6月10日，交通運輸部發布的《公路工程質量監督暫行規定》第四條明確規定：凡新建和改建的公路工程基本建設項目及其附屬工程和配套服務設施均應由公路工程質量監督部門進行監督。《公路工程質量監督暫行規定》第三條規定：公路工程質量監督部門是政府對公路工程質量進行監督管理的專職機構，依據國家有關法規和現行技術規范、規程和質量檢驗評定標準，代表政府對公路工程質量進行強制性的監督管理。建設、設計、施工、監理單位在工程施工階段都應接受公路工程質量監督部門的監督。同時，該規定中還對各級基本建設工程質量監督站的設置及其職責、監督程序等作了具體規定。

為了實現三級質量保證體系中的社會監理，提高投資效益和施工管理水平，交通運輸部于1992年5月16日發布了《公路工程施工監理辦法》。該辦法第五條規定：交通運輸部和各省、自治區、直轄市交通運輸廳（局）按統一領導、分工負責的原則管理公路工程施工監理工作。各級交通主管部門必須確保監理單位獨立、公正行使監理職權。這里的監理單位，主要是指經交通運輸部公路工程建設主管機關批準成立、取得營業執照，受公路建設單位委托從事公路工程建設項目（包括配套、輔助工程）的施工監理業務活動，具有法人資格的咨詢公司、監理公司、監理事務所或者兼營工程施工監理業務的勘探、設計、科學研究單位。該辦法對社會上承擔公路工程施工監理業務的單位在計劃管理、質量控制等方面的職責權限，都作了嚴格規范。

為了保證公路工程質量，提高投資效益，在加強政府監督和社會監理的同時，根據三級質量保證體系的要求，施工單位還應當進行企業自檢。公路工程項目的施工企業，在自覺接受政府監督、積極配合監理單位搞好監理工作的基礎上，建立和加強自身的質量保證體系，健全各項質量管理責任制度，根據工程規模、難易程度、合同工期、施工現場條件等因素，自行配備專職的質量自檢人員，對本企業的施工質量進行自我監督、自我檢查。

承擔公路建設項目的有關單位，只有按照上述規定的要求，建立健全“政府監督、社會監督、企業自檢”的三級質量保證體系，落實崗位責任制，才能保證公路工程項目按照審定的規劃、技術標準和規模組織建設，保證公路建設按照國家規定的基本建設程序和公路工程技術標準進行，使工程質量符合檢評標準和合同要求，有效控制工程工期與合理造價，保證公路工程質量，進而保障公路使用者的人身、財產安全，使公路的社會效益得以充分發揮。

三、承擔公路建設項目的設計單位、施工單位和工程監理單位，應當依照有關法律法規、規章以及公路工程技術標準的要求和合同約定進行設計、施工和監理。

在公路工程建設項目的設計、施工與監理方面，交通運輸部頒發了《公路工程施工招標投標管理辦法》《公路工程施工監理辦法》《公路建設市場管理辦法》等部門規章加以規范。因此，要求設計單位、施工單位和工程監理單位在承擔公路建設項目的設計、施工和監理任務過程中，一方面要嚴格遵守有關法律法規、規章和公路工程技術標準的要求；另一方面還應當依照《中華人民共和國經濟合同法》的要求，簽訂合同，在合同中明確規定雙方的權利和義務，嚴格履行合同約定。只有這樣，才能保證公路工程質量，提高投資效益。

第二十七條公路建設使用土地依照有關法律、行政法規的規定辦理。公路建設應當貫徹切實保護耕地、節約用地的原則。

【釋義】

 　 本條是對公路建設依法使用土地及使用土地原則的規定。

土地是人類賴以生存的最基本資源，也是一種不可再生的資源。由于土地資源具有特殊的性質和重要性，國家對土地資源實行依法管理。《中華人民共和國土地管理法》及其《實施條例》《基本農田保護條例》等法律、行政法規，為公路建設使用土地提供了法律上的依據。根據現行的法律法規，公路建設使用土地應按照下列規定辦理：

一、依法征用土地。依法征用土地，是取得公路建設用地使用權的重要途徑。其含義是指建設單位持國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府按照國家基本建設程序批準的設計任務書或者其他批準文件，向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出申請，要求使用集體所有的土地，經縣級以上人民政府批準，并依法對被征用土地的單位給予經濟補償。征用土地的具體程序：

1.申請選征。用地單位持經國務院主管部門或者縣級以上地方人民政府批準的建設項目設計計劃書或者其他有效批準文件，向擬征土地所在地縣級以上地方人民政府土地管理部門申請，經同意后進行選址。占用基本農田保護區內耕地的，需經同級農業行政主管部門簽署意見后，報縣級以上人民政府批準。在城市規劃區范圍內選址，還應取得城市規劃管理部門的同意。一個建設項目需要使用的土地，應當根據總體設計一次申請，不得化整為零。分期建設的項目，不得先征待用。公路建設使用土地，可以分段申請批準，辦理征地手續。

2.協商征地數量和補償安置方案。建設用地地址選定后，由所在地的縣級以上人民政府土地管理部門組織用地單位、被征地單位及有關單位，商定預計征用的土地面積和補償安置方案，簽訂初步協議。

3.核定用地面積。建設項目的初步設計經批準后，用地單位持有關批準文件和建設用地圖，向原審查同意的部門正式申報建設用地面積，并按《土地管理法》規定的權限，經縣級以上地方人民政府審定后，在土地管理部門的支持下，由用地單位與被征地單位簽訂協議。

二、依法劃撥。依法劃撥是指公路建設單位需要使用國家所有的荒山、荒地、灘涂以及其他單位使用的國有土地，按照國家建設征用土地的程序和批準權限，經批準后取得國有土地的使用權。使用國有荒山、荒地的，無償劃撥。使用其他單位使用的國有土地，原使用單位受到損失的，建設單位應當給予適當補償；原使用單位需要搬遷的，建設單位應負責搬遷。

公路建設單位因施工需要，在征用土地范圍外需要增加臨時用地的，應當向當地縣級以上人民政府土地管理部門提出臨時用地申請，報同級人民政府批準。在城市規劃區需要增加臨時用地的，應當先向城市規劃行政主管部門提出定點申請，經審查同意后，向土地管理部門提出臨時用地申請。臨時使用集體所有的土地，依照《土地管理法》給予補償。公路建設使用土地除依法辦理外，同時要注意貫徹“保護耕地、節約用地”的原則。切實保護耕地、節約利用土地是現實的迫切需要，也是法律法規所明確的原則。具體講，在公路建設中保護耕地、節約利用土地就是要全面規劃，加強管理，不占或盡量少占用耕地，充分利用荒山、荒地、劣地以及產量低或不宜改造成耕地的土地；在公路建設過程中，防止土地鹽漬化和水土流失；臨時使用的土地，使用后應及時清理，保證土地的及時恢復耕種。

第二十八條公路建設需要使用國有荒山、荒地或者需要在國有荒山、荒地、河灘、灘涂上挖砂、采石、取土的，依照有關法律、行政法規的規定辦理后，任何單位和個人不得阻撓或者非法收取費用。

【釋義】

本條是對公路建設使用國有荒山、荒地和在國有荒山、荒地、河灘、灘涂上挖砂、采石、取土的規定。

公路建設需要使用大量的土地。但使用土地，應本著保護耕地、節約用地的原則。而使用荒山、荒地則是貫徹上述原則的有效途徑，同時也可以使公路建設減少成本、節約開支。我國《憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《土地管理法》第三十四條規定：國家建設使用國有荒山、荒地以及其他單位使用國有土地的，按照國家建設征用土地的程序和批準權限經批準后劃撥使用國有荒山、荒地的，無償劃撥。

公路建設需要在國有荒山、荒地、河灘、灘涂上挖砂、采石、取土的，應當依照有關法律、行政法規的規定辦理。《土地管理法實施條例》第十五條規定：單位和個人承包經營的土地和依法確定給個人使用的自留地、自留山，應當按照規定用途使用，不得擅自建房、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土。

由此可見，公路建設使用國有荒山、荒地或者在國有荒山、荒地、河灘、灘涂上挖砂、采石、取土，應當按照有關的法律、行政法規的規定辦理相應的手續；需要繳費的，應當依法繳納費用。在履行完相應的手續后，公路建設單位即取得合法使用權，任何單位和個人不得阻撓或者非法收取費用。