開發性PPP補上新型城鎮化短腿

開發性PPP以一定區域的空間開發為標的。開發性PPP模式的優勢在于通過有效市場賦能和價值挖掘，帶動區域產業和基礎設施全面發展，從而提升“空間價值”，培育區域的“自我造血”功能。開發性PPP以區域內增量財政收入作為社會資本投資回報來源，走自我造血、激勵相容的可持續發展之路的模式，有利于產業化、工業化、城鎮化的深度融合——

我國已成為全球最大的政府和社會資本合作模式（PPP）市場，如何針對PPP進行制度創新和規范發展，受到社會高度關注。

日前，中國財政學會、中國財政科學研究院舉辦第二屆開發性PPP論壇，深入探討如何更好發展作為創新模式的開發性PPP，推動穩投資、補短板，助力新型城鎮化建設和國家治理能力現代化。

　　開發性PPP運用廣闊

近年來，我國在基礎設施和公共服務領域大力推廣PPP，并取得快速發展。統計顯示，截至今年三季度，全國PPP項目庫入庫金額達到14.1萬億元，合同簽約金額9.2萬億元，開工建設項目投資額為5.3萬億元。今年前三季度凈增落地項目1348個，同比上升20%；凈增開工項目1322個，同比上升130%。

各地對PPP進行了一系列探索與創新，“開發性PPP”就是其中一項重要成果。“開發性PPP是國際通行PPP模式與中國特色制度背景和實踐土壤相結合后的創新產物，是傳統PPP模式的升級版，也是我國區域開發組織模式的一次重大創新，對推動新型城鎮化建設和國家治理能力現代化具有重要意義。”中國財政科學研究院院長劉尚希說。

與基于單個項目的傳統PPP模式不同，開發性PPP是基于片區整體開發運營的新型政社合作模式，社會資本負責提供以產業開發為核心的基礎設施、公共服務、招商引資和城市運營等綜合服務，投資回報在地方新增財政收入的一定比例限額內與實際績效掛鉤。近年來，地方政府越來越多引入開發性PPP項目，包括產業新城、特色小鎮、全域旅游等類型。

“我國的常住人口城鎮化率為59.58%，若按戶籍人口計算，城鎮化率僅為43%，還具有巨大的成長空間，但靠政府投入遠遠難以滿足城鎮化發展的需要。我國一些地區大膽創新，積極實踐，探索出了開發性PPP這一新型的政府和社會資本合作模式，有效解決了投資不足和激勵相容的問題。”財政部原部長、中國財政學會會長樓繼偉日前表示。

在大力推動新型城鎮化建設的形勢下，開發性PPP顯示出廣闊的運用空間和發展前景。據不完全統計，在財政部PPP綜合信息平臺的項目管理庫中，已落地的開發性PPP及類似項目近400個，在各類PPP項目中總量排名第4；投資額超過1.4萬億元，占落地PPP項目總投資規模15%，項目主要集中在產業新城、產業園區和城鎮綜合開發等領域。

　　帶動產業和基礎設施發展

為何要在傳統PPP的基礎上創新出開發性PPP？劉尚希認為，城鎮化基本完成的國家只能限于單個項目開展政府和社會資本合作，但我國城鎮化空間還很大，可以不局限于單個項目的政府和社會資本合作，而是從一個區域整體來考慮，進行集成式整體開發。

“開發性PPP以一定區域的空間開發為標的。與傳統模式相比，開發性PPP模式的優勢在于通過有效市場賦能和價值挖掘，帶動區域產業和基礎設施的全面發展，從而提升‘空間價值’，培育區域的‘自我造血’功能。”劉尚希分析。

國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春也認為，開發性PPP以區域內增量財政收入作為社會資本投資回報來源，走自我造血、激勵相容的可持續發展之路的模式，有利于產業化、工業化、城鎮化的深度融合。

近年來，我國整體投資增速放緩，亟需聚焦基礎設施領域突出短板，保持有效投資力度。2018年11月，國務院辦公廳發布《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》明確提出，鼓勵地方依法合規采用政府和社會資本合作（PPP）等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。

“從總體看，我國的基礎設施建設仍是經濟發展的瓶頸和短板，仍需大力發展，傳統的基礎設施建設模式有缺陷和不足，開發性PPP正是適應這個環境所產生的發展。”中國PPP基金原董事長周成躍表示。

專家普遍認為，開發性PPP既具有一般意義上的PPP本質特征，又具有中國特色的創新含義。“開發性PPP的關鍵之處，在于實現了人員流動、產業分布和空間開發的有效匹配。”劉尚希說。

開發性PPP具有一系列“開發”特征，比如空間開發，在一定區域空間內實現人口、產業和公共服務的聚合重組，而不是單體的基礎設施和多個基礎設施項目的簡單捆綁。劉尚希分析，整個片區或者整個行政區劃的整體規劃、產業布局、資源整合和要素集成實現以城鎮為依托的一體化的綜合開發，通過市場賦能和價值挖掘，有利于帶動區域產業稅收和就業全面發展。

不確定性是傳統PPP模式面臨的一個重要問題，開發性PPP有利于降低這種不確定性。劉尚希認為，開發性PPP采取“增量取酬”，不僅有利于解決地方財力不足、隱性債務風險、項目重建設輕運營等問題，還能實現政府和社會資本之間的“激勵相容”和“風險對沖”。

“激勵相容，也就是開發性PPP讓政府和社會資本心往一處想、勁朝一處使。我們和政府簽訂的協議當中，約定以城市建設、城鄉統籌、產業發展、生態環保、民生就業、公共服務等為績效考核指標，雙方形成合力、優勢互補。”華夏幸福基業股份有限公司執行總裁張書峰介紹，他們通過開發性PPP模式已經投資運營了77座產業新城，合作區域產業結構全面升級，城市承載能力明顯提升。

　　在實踐中逐步完善

近年來，在PPP推廣中，重建設輕運營、績效考核不完善、政府支出責任固化等問題引起關注。針對PPP發展出現的問題，國家相繼出臺了一系列規范整頓措施，力度前所未有。

“政府和社會資本合作的生命力就在于創新，我們經過了探索和發展的階段，現在到了調整的階段，就是要反思、總結、創新，把實踐中好的模式總結出來，再加以推廣，形成中國特色的政府和社會資本合作。”劉尚希說。

專家認為，作為一種創新和探索，PPP模式需要在實踐中逐步完善和規范發展。“從政府層面上，要優化營商環境，降低市場成本，充分調動社會資本，包括民間資本在內的各種社會資本參與PPP。”廣西財政廳副廳長王代玉說。

周成躍認為，目前PPP亟待解決的主要是制度層面和規則上可操作性問題，這些問題在開發性PPP當中也都不同程度的存在，其中一些共性問題對開發性PPP模式的影響更大，比如土地開發運用的權責問題。

孟春建議，探索開發性PPP與專項債的結合模式，PPP模式專業性較強，具有項目管理的優勢，專項債的利率比較低，具有資金成本的優勢，“如果把這兩者的優勢結合一下，就能發揮協同加力的效應”。

繼續推動我國PPP高質量發展，在推進國家治理體系和治理能力現代化大背景下顯得尤為重要。“PPP模式不僅僅是一種融資模式，更應被看作是治理機制的創新，是推進國家治理體系和治理能力現代化的體制機制變革，也是供給側結構性改革的重要組成部分，對創新公共服務供給的體制機制，緩解地方政府的財政壓力發揮著越來越重要的作用。”孟春說。