新常態下城鎮化與耕地保護協調發展的思考

趙健

改革開放以來，隨著工業化步伐的加快和市場經濟的繁榮發展，我國城鎮化率大幅提高。據權威部門統計，2017年我國城鎮化率達58.52%，城鎮人口達8.13億人，城鎮化率基本達世界平均水平。土地是城市的依托，城鎮化必然要有一定的土地作保障，城鎮化意味著城市建設用地需求的增加。據國土資源部統計，1990年到2000年，土地城鎮化的速度比人口城鎮化的速度快1.71倍；2000年到2010年這一數據達1.85倍；2010年到2017年，雖然有所下降，但也在1.5倍以上。城市擴張占用了大量土地，而我國可耕地不多，城市所在區域大多數又是平原地區，城市擴張占用的土地一半以上是耕地。隨著經濟社會的發展，土地資源的稀缺性逐步顯現。目前，我國已經形成了以《土地管理法》為主體，以土地利用總體規劃及用途管制為手段，以基本農田保護制度、耕地占補平衡制度、土地開發整理復墾有關政策等為內容的政策體系。可以肯定的是，在未來的發展中城鎮化進程快速提高仍將占用大量的耕地。如何適應經濟新常態，協調好城鎮化與耕地保護之間的關系仍將是亟待解決的重要問題。

城鎮化進程中耕地保護形勢依然嚴峻

首先，城鎮化進程中耕地保護制度有待完善。耕地資源保護工作具有特殊性，既要利用行政、法律（包括《刑法》）等管理手段，又要發揮市場機制的重要作用。我國現行耕地保護制度在設計上存在的主要問題有：一是保護手段不力。保護目標僅限于保障糧食安全，還沒有上升到維護社會公共利益和公共安全的高度，對違法犯罪行為的定性和量刑上失之于寬。二是保護范圍有待擴大。目前耕地保護的范圍和重點主要針對耕地存量和現狀耕地資源，對未來耕地增量和備用耕地資源的管理保護不足，存在重城市管制、輕農村約束和重農轉非管制、輕非轉農激勵的傾向。三是保護方式還需要創新。過去十多年耕地占補平衡成效顯著，但隨著多數地區未開發耕地資源大幅減少，應及時探索農村建設用地退出并轉為耕地的新機制。

其次，城鎮化過程中節地機制尚未建立。從國際經驗看，城鎮化健康發展可以通過農村退地大于城鎮占地來實現節約用地。但目前我國耕地資源在城鎮化進程中大規模減少。其直接原因是我國人口城鎮化滯后于土地城鎮化，農村人口在大規模進城的過程中雙重占用建設用地，農村居民點建設用地難以合理退出并轉化為耕地。更深層次的原因是國民收入分配體制改革相對滯后，人地關系脫節，在城鎮化過程中保護耕地資源的動力機制比較缺失。

城鎮化發展與耕地保護之間的對立統一關系

首先，城鎮化發展與耕地保護之間存在著對立關系。在城鎮化初級階段，城市的建設和發展主要依靠占地面積的擴張和城市人口的集聚。這種增長必然占用大量耕地，使得耕地總量減少，耕地質量下滑，產生“建設與吃飯”的矛盾。相關統計數據表明，城鎮化水平每增長一個百分點，城市建成區面積就擴大153萬畝，耕地減少615萬畝。對于我國目前18.24億畝的耕地總面積而言，這個減少量不是一個小數目。事實證明，近年來,城鎮化進程的提升已經對我國耕地保護造成了巨大壓力。因此，鑒于城鎮化發展與耕地保護之間的關系，我國應慎重考慮各種建設用地對耕地的占用。對于一些地方出現的圈地、占地熱，應采取有效措施加強耕地管理與利用，減輕城鎮化步伐對我國耕地保護的壓力，保證國家糧食安全。

其次，城鎮化發展與耕地保護之間存在著統一關系。本質上而言，城市就是土地集約化利用的空間形態。一方面，大量人口在城市集聚，讓城市人均利用土地面積遠小于農村，土地利用效率很高。盡管在城鎮化進程中，急劇增長的城市人口會對居住和交通用地形成大量需求，但在人口總量未變的條件下，農村人口的人均占地面積高于城鎮，城鎮化本身會節約大量耕地，提高土地利用集約化程度。隨著城市規模的擴大，城市的中心功能會加強，其人口承載力會提高，土地利用方式也就逐漸走向集約化和科學化，有利于土地利用整體效率的提高。另一方面，城鎮化的推進會使得大量農村勞動力轉移到城市就業，導致農村的宅基地和非農用地等農村土地出現閑置，進而會釋放土地利用空間。因此，在城鎮化背景下，需要進行科學合理的土地整理，將閑置的土地轉化為耕地資源。另外，推進農業的規模化經營，也可以提高耕地利用效率。

從以上城鎮化發展與耕地保護之間的對立統一關系來看，隨著我國城鎮化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應的土地供應，從而占用部分耕地，這是符合經濟發展規律的。同時，按照城市用地增長彈性系數（城市用地增長率/城市人口增長率），適當留有發展預留地也是應該的。但是，對于盲目擴大占地規模、把城市的合理發展不適當地變成亂占耕地的行為應予以糾正。

協調城鎮化發展與耕地保護之間矛盾的路徑

首先，將保護耕地作為城鎮化發展的基礎和前提，始終堅持最嚴格的耕地保護制度，堅持耕地保護優先、數量和質量并重的原則。通過經濟社會發展、城市規劃和土地利用總體規劃“多規合一”，依據第二次全國土地調查成果，合理調整土地利用總體規劃。嚴格控制建設用地的發展規模，確實需要發展的，要按照串聯式、組團式、衛星城市的布局來發展，這樣既有利于保護優質耕地，也能夠起到生態保護的功能。要逐步減少新增建設用地計劃指標，重點控制東部地區，尤其是京津冀、長三角、珠三角的新增建設用地規模。要建立健全耕地保護目標責任制，把這個制度進一步完善起來。還要建立更加完善的占補平衡制度，加強高標準的基本農田建設。以上措施無論是對守住耕地紅線，還是對保護現有耕地數量和質量基本穩定都會產生積極的效果。

其次，將節約集約用地作為推進城鎮化轉型發展的關鍵和核心任務。要始終堅持最嚴格的節約用地制度，進一步提高城鎮建設用地的效率。按照中央提出的控制增量、盤活存量、優化結構、提升效率的要求，創新土地管理制度，優化土地利用結構。在挖掘存量用地上，重點是城鎮村低效用地再開發，提高土地利用強度，完善各類用地標準，建立存量建設用地的退出機制。對于城鎮工業用地、農村的宅基地以及其他建設用地要有鼓勵和激勵的退出機制。我們還要規范土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤的平臺，提高農村土地利用效率，以土地的節約集約利用來促進城鎮化轉型發展，著力提升城鎮土地對人口、產業的集聚吸納能力，提高城鎮化發展質量。

再次，將維護農民合法權益作為以人為本推進城鎮化的出發點和落腳點，慎重穩妥推進農村土地制度改革，同時深化城市的土地使用制度改革。對于集體土地，要堅持農村土地集體所有、堅守耕地保護紅線、維護農民權益，在符合規劃和用途管制的前提下，允許集體經營性建設用地入市，同時要在完善征地制度、宅基地使用制度等方面提出改革的政策措施。

總之，新常態孕育新希望，新常態展望新未來。通過上述制度改革和措施，能夠既保障新型城鎮化發展的合理用地，又保障糧食安全和農民的權益。

 （作者系黃淮學院教授）