加快立法步伐護航PPP發展

社會資本之所以對參與政社合作猶豫不決，除存在政策方面的不確定性之外，還與社會資本的一系列擔心有關，如擔心缺乏必要的利益保障機制，擔心政府管理體制不順等。制定條例的重要目標就是解決社會資本的各種擔心，降低社會資本參與合作的不確定性

政府與社會資本合作（PPP）經歷了快速發展以及整頓規范、化解風險，進入了轉型階段，如何持續規范、高質量發展？在11月24日中國財政科學研究院舉行的“PPP項目法律風險防控”研討會上，專家學者和業內人士建議，PPP項目應做到合法合規、防范法律風險，同時要加快PPP立法步伐，規范PPP各方行為，為PPP發展“保駕護航”。

根據全國PPP綜合信息平臺統計，截至2018年10月末，近5年來全國已有4302個項目簽約落地，帶動投資約6.6萬億元，涵蓋市政工程、交通運輸、環境保護等19個領域，一大批基礎設施和基本公共服務項目投入運營服務。

與此同時，對于在PPP發展過程中部分地方出現泛化、異化等不規范問題，去年8月份以來，財政部開展了一系列規范整頓。據統計，從去年專項整頓工作開始到今年10月份，共清理退庫2428個項目，涉及投資額2.9萬億元，整改完善2005個項目，涉及投資額3.1萬億元，約占管理庫項目規模的一半。

“PPP合同是不完備合同、長期合同，合作方之間以及項目外部面臨諸多可預見或不可預見的風險，一方面合作方要防范、控制風險，另一方面建議盡快出臺政府和社會資本合作條例，規范PPP發展。”中國財科院PPP研究所所長彭程說。

發改委和財政部PPP專家庫雙庫法律專家、北京市惠誠律師事務所執行主任薛起堂也認為，PPP項目必須要重視全流程法律風險，包括框架協議法律風險、項目“兩論證一方案”法律風險、采購招標法律風險、合同法律風險、項目公司法律風險等。“比如，物有所值評價不要流于形式、財政承受能力論證不得造假、實施方案審批后不可輕易更改、招標采購必須符合法定程序，等等。”他說。

近年來，國家有關部門著力推進PPP立法工作。2017年7月份，《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》公開向社會征求意見。2018年3月《國務院2018年立法工作計劃》發布，PPP條例列入其中。

中國財科院研究員陳少強認為，PPP立法十分必要，有利于化解新的“風險—利益”關系不確定性、降低相關政策制定和執行中的不確定性、降低政府與社會資本參與項目合作的不確定性，以及減少政府與社會資本合作改革中的不確定性。

“目前，國務院及其有關部門出臺的指導意見和操作指南，大多停留在政策層面，法律效力等級較低，缺乏上位法的指導。通過政社合作立法，有利于提升政策制定水平和決策科學性。”陳少強說。

當前，政社合作落地難、社會資本尤其民企意愿不足的現象較為突出。“社會資本之所以對參與政社合作猶豫不決，除存在政策方面的不確定性之外，還與社會資本的一系列擔心有關，如擔心缺乏必要的利益保障機制，擔心政府管理體制不順，等等。”陳少強說，制定條例的重要目標就是要消除社會資本的各種擔心，降低社會資本參與合作的不確定性。

規范發展、推動立法，成為發展PPP的共識。“只有規范發展、嚴控風險，PPP事業才能行穩致遠。”財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平近日表示，要加強協同協作，進一步完善政策體系，“配合司法部加快出臺《政府和社會資本合作條例》，統一頂層設計，加快統一市場建設”。

值得關注的是，今年以來，一系列重要文件發出了積極規范發展PPP的政策信號。比如，在國務院辦公廳公布的2017年落實有關重大政策措施真抓實干成效明顯的地方名單中，多個地方因推廣PPP模式工作有力、社會資本參與度較高而榜上有名；國務院辦公廳在關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見中提出，規范有序推進PPP項目，鼓勵地方依法合規采用PPP等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。

此外，文化和旅游部、財政部近日聯合下發關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見，明確提出鼓勵社會需求穩定、具有可經營性、能夠實現按效付費、公共屬性較強的文化項目采用PPP模式。

“國家明確鼓勵依法合規地開展PPP項目，這是對發展PPP模式的肯定。加快PPP立法，除了有利于規范、解決PPP實操中的各種問題與爭議，在當前的重要意義在于提振信心、穩定預期，推動社會資本積極參與公共服務供給。”彭程表示。

對于如何立法，陳少強認為，條例應既立足于現實問題，也要著眼于政府治理轉型的改革目標，“條例與已有的細則和操作指南，在功能定位上有很大的不同。條例旨在通過立法規范主體之間基本的權利義務關系，為規范政社合作，提供準則性的框架，體現核心理念和基本原則，具有長期性。出臺條例，要為全國政社合作提供指引和基本準則，同時要為地方因地制宜留下操作空間。”