監察法釋義

第四十七條

對監察機關移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調查人采取強制措施。

人民檢察院經審查，認為犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定。

人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。對于補充調查的案件，應當在一個月內補充調查完畢。補充調查以兩次為限。

人民檢察院對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的不起訴情形的，經上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復議。

【釋義】

本條是關于檢察機關對監察機關移送的案件如何處理的規定。

習近平總書記強調，要通過改革創新，整合反腐敗職能，在法治和制度上形成既相互銜接、又相互制衡的機制。監察機關查處的案件移交檢察機關，由檢察機關負責批捕、審查起訴、提起公訴，由法院進行審判。規定本條的主要目的是保證檢察機關依法、及時開展審查起訴工作，確保監察機關與檢察機關在辦理職務犯罪案件過程中有序銜接、相互制約。

本條分為四款。第一款規定了檢察機關依法采取強制措施。對監察機關移送的被調查人，檢察機關可以依照刑事訴訟法的規定進行審查，視情況采取拘留、逮捕、監視居住等強制措施。為做好監察機關與檢察機關辦理職務犯罪案件工作銜接，對監察機關已經采取留置措施的案件，檢察機關應當在監察機關移送案件之前對是否采取和采取何種強制措施進行審查，在移送之日作出決定并執行。在刑事訴訟法修改前，已經對被調查人采取留置措施的案件，監察機關可以在進入案件審理階段后，書面商請檢察機關派員提前介入。檢察機關在收到提前介入書面通知后，應當及時指派檢察官帶隊介入，并成立工作小組。工作小組應當及時審核案件材料，對證據標準、事實認定、案件定性及法律適用提出書面意見，對是否需要采取強制措施進行審查。

第二款規定了檢察機關作出起訴決定。對監察機關移送檢察機關提起公訴的案件，同時滿足以下三個條件的，檢察機關應當作出起訴決定：

一是“犯罪事實已經查清”。“犯罪事實”是指犯罪的主要事實，對主要事實已經查清，但因為各種原因，一些個別細節無法查清或沒有必要查清，且不影響定罪量刑的，應當視為犯罪事實已經查清。其中，對一人犯有數罪的，如果有一罪已經查清，而其他罪一時難以查清的，也可以就已經查清的罪提起公訴。

二是“證據確實、充分”，即用以證明案件事實的證據真實可靠，取得的證據足以證實調查認定的犯罪事實和情節。刑事訴訟法第五十三條第二款對證據確實、充分的條件作了明確規定，“證據確實、充分，應當符合以下條件：（一）定罪量刑的事實都有證據證明；（二）據以定案的證據均經法定程序查證屬實；（三）綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑”，監察機關可以參考。

三是“依法應當追究刑事責任”。這是指根據刑法的規定，犯罪嫌疑人有刑事責任能力，應當對犯罪嫌疑人判處刑罰，不存在刑事訴訟法第十五條規定不追究刑事責任的情形。

第三款規定了退回補充調查或者自行補充偵查。對監察機關移送的案件，檢察機關經審查后認為犯罪事實不清、證據不足，需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查；監察機關進行補充調查的期限是一個月，補充調查最多兩次。這是檢察機關對監察機關進行監督的重要體現和制度措施。需要注意的是，“退回補充調查”與“自行補充偵查”是有先后順序的，考慮到監察機關移送的案件政治性強、比較敏感，檢察機關公訴部門審查后認為需要補充證據的，一般應當先退回監察機關進行補充調查；必要時，才由檢察機關自行補充偵查。

一般而言，檢察機關認為監察機關移送的案件定罪量刑的基本犯罪事實已經查清，但具有下列情形之一的，可以自行補充偵查：一是證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內容中主要情節一致，個別情節不一致且不影響定罪量刑的。二是書證、物證等證據材料需要補充鑒定的。三是其他由檢察機關查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實的情形。

第四款規定了作出不起訴決定。對監察機關移送的案件，檢察機關經審查認為有刑事訴訟法規定的不起訴情形的，經上一級檢察機關批準，可以作出不起訴的決定。監察機關認為檢察機關作出的不起訴決定有錯誤的，可以向其上一級檢察機關提請復議。這項制度也是檢察機關對監察機關進行監督制約的重要制度措施。之所以規定要報經上一級檢察機關批準，主要考慮是反腐敗案件特殊，一般是黨委批準立案，作出不起訴決定應當更為慎重，程序上更加嚴格。“刑事訴訟法規定的不起訴情形”有兩類，即法定不起訴和酌定不起訴，可供參考：

一是檢察機關應當決定不起訴的情形：（一）犯罪嫌疑人沒有犯罪事實。包括犯罪行為并非本犯罪嫌疑人所為，以及該案所涉行為依法不構成犯罪。（二）犯罪嫌疑人有刑事訴訟法第十五條規定的不追究刑事責任的情形，即情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的；犯罪已過追訴時效期限的；經特赦令免除刑罰的；屬于刑法規定的告訴才處理的案件，沒有告訴或者撤回告訴的；犯罪嫌疑人、被告人死亡的及其他法律規定免予追究刑事責任的情形。

二是檢察機關可以決定不起訴的情形。對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，檢察機關可以作出不起訴的決定。其中“不需要判處刑罰”是指刑法第三十七條規定的情形，即對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰；“免除刑罰”則是指刑法對自首、立功、未成年人犯罪、中止犯、正當防衛、緊急避險等規定的一種處理措施。

需要注意的是，實踐中，檢察機關作出不起訴決定前，應當積極主動地與監察機關開展工作層面的溝通，征求移送案件的監察機關或者其上一級監察機關的意見。

第四十八條

監察機關在調查貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪案件過程中，被調查人逃匿或者死亡，有必要繼續調查的，經省級以上監察機關批準，應當繼續調查并作出結論。被調查人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者死亡的，由監察機關提請人民檢察院依照法定程序，向人民法院提出沒收違法所得的申請。

【釋義】

本條是關于被調查人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序的規定。

黨的十九大報告指出，人民群眾最痛恨腐敗現象。如果腐敗分子逃匿或者死亡，不沒收其違法所得，會嚴重影響人民群眾對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的獲得感，也會嚴重影響黨和國家的形象。規定本條的主要目的是規范監察機關提請司法機關依法啟動被調查人逃匿、死亡案件違法所得沒收的程序，保護國家和人民利益。

本條主要包括三個方面內容，即監察機關提請司法機關依法啟動違法所得沒收程序的三個條件。

一是涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪案件。這里的“貪污賄賂犯罪”主要指刑法分則第八章規定的國家工作人員貪污罪和賄賂犯罪；“失職瀆職犯罪”主要指刑法分則第九章規定的國家機關工作人員瀆職犯罪。

二是被調查人必須是逃匿且通緝一年后不能到案的，或者被調查人死亡的。這里所說的“逃匿”是指被調查人在犯罪后，為逃避法律制裁而逃跑、隱匿或躲藏的。“通緝”是指監察機關通令緝拿應當留置而在逃的被調查人歸案的一種調查措施。

三是經省級以上監察機關批準繼續調查，并作出結論。對被調查人逃匿或者死亡的職務犯罪案件繼續調查的批準權限在省級以上監察機關。經過調查作出的結論，應當符合刑法第六十四條關于追繳違法所得及其他涉案財產的規定，即犯罪分子違法所得的一切財物，應當予以追繳或者責令退賠；對被害人的合法財產，應當及時返還；違禁品和供犯罪所用的本人財物，應當予以沒收。沒收的財物和罰金，一律上繳國庫，不得挪用和自行處理。

需要注意的問題有兩個。一是本條與刑事訴訟法有關規定的銜接問題。為嚴厲打擊貪污賄賂等職務犯罪，對犯罪所得及時采取追繳措施，刑事訴訟法規定了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序”，本條規定與刑事訴訟法相關規定和2016年最高人民法院、最高人民檢察院《關于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規定》的精神是一致的。一般情況下，犯罪嫌疑人如果逃匿，調查就難以進行；即使調查比較順利，如果犯罪嫌疑人死亡，依照刑事訴訟法第十五條的規定，就應當撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理。但是，違法所得沒收程序屬于特別程序，在犯罪嫌疑人、被告人不能到案的情況下，可以對其違法所得及其他涉案財產進行審理并作出裁定。

二是對被調查人“失蹤”的，應當如何進行認定和處理。參照2017年1月5日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規定（法釋〔2017〕1號）》第三條規定，被調查人為逃避調查和刑事追究潛逃、隱匿的，應當認定為“逃匿”；被調查人因意外事故下落不明滿兩年，或者因意外事故下落不明，經有關機關證明其不可能生存的，也按照“逃匿”處理。

第四十九條

監察對象對監察機關作出的涉及本人的處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個月內，向作出決定的監察機關申請復審，復審機關應當在一個月內作出復審決定；監察對象對復審決定仍不服的，可以在收到復審決定之日起一個月內，向上一級監察機關申請復核，復核機關應當在兩個月內作出復核決定。復審、復核期間，不停止原處理決定的執行。復核機關經審查，認定處理決定有錯誤的，原處理機關應當及時予以糾正。

【釋義】

本條是關于復審、復核的規定。

規定本條的主要目的是明確監察對象對監察機關涉及本人的處理決定不服提出復審、復核的程序和時限，保障監察對象的合法權益，促進監察機關依法履職、秉公用權。

本條主要包括三個方面內容：

一是復審、復核的程序。“復審”，是指監察對象對監察機關作出的涉及本人的處理決定不服，自收到處理決定之日起一個月內，可以向作出決定的監察機關申請復審，作出決定的監察機關依法受理后，應當對原處理決定進行審查核實并作出復審決定。“復核”，是指監察對象對復審決定不服，自收到復審決定之日起一個月內，可以向作出復審決定的監察機關的上一級監察機關申請復核。上一級監察機關依法受理后，對原復審決定進行審查核實并作出復核決定。復審是復核的前置程序，未經復審的，不能提出復核申請。規定復審、復核程序的目的在于保證監察機關正確、及時處理復審、復核案件，維護復審、復核申請人的合法權益，維護和監督監察機關依法辦事。

二是復審、復核的時限。本條對復審、復核期間作了明確規定，即“復審機關應當在一個月內作出復審決定”，“復核機關應當在兩個月內作出復核決定”。“一個月”應當自復審機關收到復審申請之日起計算，這是作出原處理決定的監察機關進行復審活動的期限；“兩個月”應當自復核機關收到復核申請之日起計算，這是上一級監察機關進行復核活動的期限。規定復審、復核期間的目的在于保證監察機關及時處理復審、復核案件，維護復審、復核申請人的合法權益。

三是復審、復核期間原處理決定的效力。復審、復核期間，不停止原處理決定的執行。規定復審、復核期間不停止原決定的執行，是因為監察機關處理決定和復審決定，是一級國家機關依法作出的，對監察對象和監察機關均有約束力，雙方都必須嚴格執行，非依法定程序不得隨意變更和撤銷。在復審、復核期間不停止原處理決定的執行，有利于保障監察機關代表國家作出的處理決定、復審決定的效力，維護監察機關的工作秩序，維護法律秩序和公共利益。同時，作這樣的規定，也不影響對復審、復核申請人合法權益的保護，監察機關經過復審、復核認為原處理決定不適當的，可以作出變更或者撤銷原處理決定的復審、復核決定。這一復審、復核決定的效力始于原處理決定生效之時。

需要注意的是，對監察機關涉及本人的處理決定不服的，只能向作出原處理決定的監察機關申請復審，而不能向其他機關提出申請。

第五十條

國家監察委員會統籌協調與其他國家、地區、國際組織開展的反腐敗國際交流、合作，組織反腐敗國際條約實施工作。

【釋義】

本條是關于國家監察委員會統籌協調反腐敗國際合作的規定。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視反腐敗國際合作。習近平總書記反復強調，“決不能讓腐敗分子躲進‘避罪天堂’逍遙法外”；“腐敗分子即使逃到天涯海角，也要把他們追回來繩之以法，5年、10年、20年都要追”。

黨的十九大指出：不管腐敗分子逃到哪里，都要緝拿歸案、繩之以法。加強反腐敗國際合作，倡導構建國際反腐敗新秩序，有利于表明中國共產黨堅定不移反對腐敗的鮮明態度，呼吁世界各國共同打擊跨國腐敗犯罪，為國際反腐敗事業貢獻中國智慧，提供中國方案。規定本條的主要目的是明確國家監察委員會在反腐敗國際合作中的職責，促進持續深入開展反腐敗國際合作和追逃追贓工作，堅決遏制腐敗蔓延和腐敗分子外逃勢頭。

本條主要包括兩個方面內容：

一是組織反腐敗國際條約實施工作。對我國簽署的反腐敗國際條約，國家監察委員會要組織國內有關部門研究如何開展實施工作，包括研究條約對我國反腐敗工作的利弊，條約與我國法律制度如何銜接，條約涉及的我國重要法律的起草和修改等；要組織國內有關部門接受履約審議，督促有關部門做好自評清單填寫和提交工作，接受審議國對我國進行實地訪問等。

二是統籌協調與其他國家、地區、國際組織開展的反腐敗國際交流、合作。我國有關部門、組織等與其他國家、地區、國際組織開展反腐敗國際交流與合作，無論是以官方為主的形式，還是以民間為主的形式，國家監察委員會都要在黨中央的集中統一領導下，發揮統籌協調的作用，有關各方要發出同一個聲音，絕不允許自說自話，甚至各自為戰。

第五十一條

國家監察委員會組織協調有關方面加強與有關國家、地區、國際組織在反腐敗執法、引渡、司法協助、被判刑人的移管、資產追回和信息交流等領域的合作。

【釋義】

本條是關于國家監察委員會組織協調開展反腐敗合作的規定。

規定本條的主要目的是明確國家監察委員會組織協調國內有關方面開展反腐敗對外交流與合作的領域，促進我國反腐敗國際工作順利有序開展。

本條主要包括六個方面內容，即國家監察委員會組織協調有關方面加強與有關國家、地區、國際組織開展反腐敗國際合作的六大領域。

一是“反腐敗執法”合作，是指我國公安機關、司法行政部門等與有關國家、地區、國際組織在調查腐敗案件、抓捕外逃涉案人等方面開展的合作，如公安機關協調國際刑警組織發布“紅色通緝令”。二是“引渡”，是指根據雙邊條約、多邊條約或以互惠為基礎，向外逃涉案人所在地國提出請求，將涉嫌犯罪人員移交給國內進行追訴和處罰。三是“司法協助”，是指根據雙邊條約、多邊條約或以互惠為基礎，我國與有關國家、地區之間，在對條約或協定等所涵蓋的犯罪進行偵查、起訴和審判過程中，相互提供最廣泛的司法方面的協助。四是“被判刑人的移管”，是指外逃人員所在國依據本國法和我們提供的證據，對我國外逃人員進行定罪判刑后，將該外逃人員移交我國服刑。五是“資產追回”，是指對貪污賄賂等犯罪嫌疑人攜款外逃的，通過與有關國家、地區、國際組織合作，追回犯罪資產。六是“信息交流”，是指我國與有關國家、地區、國際組織之間，發展和共享有關腐敗的統計數字、分析性專門知識及資料，以及有關預防和打擊腐敗最佳做法的資料等。

需要注意的是，反腐敗國際合作方式包括雙邊合作和多邊合作兩種。

一是雙邊合作。“雙邊反腐敗國際條約”是指我國與某一個國家、地區、國際組織簽署的反腐敗國際條約，如《中泰引渡條約》。我國開展反腐敗雙邊合作的形式主要有：建立反腐敗交流合作關系、簽署雙邊合作諒解備忘錄、將反腐敗合作納入戰略與經濟對話、簽署反腐敗經驗交流與互學互鑒的合作協議等。

二是多邊合作。“多邊反腐敗國際條約”是指我國與兩個以上的國家、地區、國際組織簽署的反腐敗國際條約，如《聯合國反腐敗公約》。迄今為止，我國參與了15個國際反腐敗多邊機制，如二十國集團反腐敗工作組、亞太經合組織反腐敗工作組、亞太經合組織反腐敗執法合作網絡、國際反腐敗學院、金磚國家反腐敗合作機制、亞洲監察專員協會理事會等。

（摘自中央紀委國家監委法規室編寫、中國方正出版社出版的《〈中華人民共和國監察法〉釋義》）

（轉自《中國紀檢監察報》）