國稅地稅合并敞開制度變革紅利大門

 延續了24年的國稅地稅收征管體制畫上句號。在全國統一的稅收標尺下，企業能同等地履行稅繳業務與均等地享受稅收減免政策，直接降低繳稅成本，彰顯執法邏輯嚴肅性，稅法權威性與公平性得到了有效維護與充分體現。

全國 36個省（自治區、直轄市）級及計劃單列市國稅局、地稅局日前合并且統一掛牌。國稅地稅征管體制改革邁出階段性關鍵一步。按計劃，7月底之前市、縣級稅務局將逐級分步完成集中辦公、新機構掛牌，延續了24年的國稅地稅收征管體制至此畫上了句號。

除了上世紀80年代初期的“利改稅”之外，1994年實行的“分稅制”也算得上是我國稅收征管歷史上一次力度空前的改革。“分稅制”之前，省和省以下只有一個稅務局，負責征收當地所有稅收和非稅收入，匯總之后由中央從總量中抽成，這種制度設計的弊端在于，不少地方將稅收收入轉為非稅收入或采用減免企業稅收的方法截留稅收，致使中央財政占整體財政收入的比重持續下降，中央政府對國民經濟的宏觀調控能力大為削弱。實行“分稅制”后，國稅和地稅機構分設作為配套措施正式推行，國稅局負責征收中央稅、中央與地方共享稅，地稅局主要負責征收地方稅，而在地方稅種中，營業稅是最大稅種。

自此，中央財政收入得到了大幅持續上升，但2016年實行的“營改增”實際預示著“分稅制”進入了尾聲。“營改增”之后，不僅占地方稅收收入33%的營業稅不復存在，而且因為增值稅是共享稅，稅收征管職能自然就轉移到了國稅局，但國稅系統以一半的人員征收了全國近75%的稅收收入，征管壓力巨大，而營業稅消失后地方主體稅種缺失，地稅部門征管任務大幅減少，且因地方稅務局僅在業務上歸屬國家稅務總局指導，人事卻由同級政府決定，國稅局很難從橫向上調配人員，即便是國稅將部分征稅職能委托給了地稅，但隨后又出現了職責交叉及重復征稅現象。顯然，如果繼續沿用國稅地稅分設體制，不僅將加大兩者之間的協調成本，降低稅務部門征管效率，更容易給納稅人造成不必要的麻煩與負擔。

有人說，24年后國稅地稅再度走到一起，印證了“分久必合，合久必分”的那句老話，但筆者覺得不能作出如此機械化的理解，畢竟不同的改革階段有著不同目標設定，而每個階段的機構調整都須對準相應的改革目標，比如“分稅制”所對應的就是當時剛建立的“社會主義市場經濟體制”框架，既要調動地方積極性，又要強化中央宏觀調控力；而新一輪財稅體制改革所對應的則是要建立“國家治理體系和治理能力現代化”的制度基礎，其重點是“適度加強中央事權和直接支出比重”，要是沒有統一的稅收制度體系及統一的征稅運行機制保駕護航，推進國家治理改革的目標可能就是紙上談兵。

事實上，順應了“互聯網+稅務”的時代要求，通過連續三期“金稅工程”的推動，國稅與地稅之間已聯網運行，并在全國推行，兩局合并的技術條件早已成熟。而在實質性的合并之后，不僅機構將得到整合，而且人員也將重組甚至精簡。雖然撤并裁減人員是一件非常艱難與棘手的事情，但至少可以保證國稅地稅合并之后精簡下來的人員能夠充實到稅務服務、稅務監管以及稽查領域，從而加強稅收征管的強度與效率。另外，國稅地稅合并后還有辦公場所、設備等存量資源可以利用與開發，如果將資源的變現用于加強內部硬件與軟件的改造與升級，也可節約公共財政的增量開支，實際上也減輕了納稅人的負擔。

當然，對納稅人而言，國稅地稅合并使繳稅成本直接降低才是最能體驗到的真實感受。在“分稅制”下，許多稅種比如資源稅國稅地稅都征繳，如果是央企，既要在國稅局繳納資源稅，而根據屬地管轄原則，還要在地稅局繳納資源稅；同樣，企業成立的時間不同，如果某一企業兼并收購了幾個公司，就必須在國稅和地稅分別繳納企業所得稅。這種企業為繳稅而“兩頭跑”的現象，別的不說，僅辦稅的跑路費就要憑空增加一倍。國稅和地稅合并后，納稅人面對的只有一個機構，而且繳稅業務可“一廳通辦”或者“一網通辦”，制度交易成本大大降低。以全國六七千萬戶企業計，若每戶一年跑國稅地稅路途重復10次，一次100元，僅這一項，國稅地稅合并就可為納稅人節省600億元，可謂實實在在的紅利。

再進一步分析，國稅地稅合并所產生的制度變革意義遠不止此，還更深刻地體現在彰顯執法邏輯嚴肅性的層面。基于本地GDP增長的需要，不少地方在招商引資的過程中往往承諾一些稅收優惠，這種差異化的稅收政策不僅導致地稅系統征收效率過低和國家稅收流失，而且引發了企業稅負不平等及法定稅率與實際稅率的脫節等問題。

以上因地稅局的存在而導致當地政府獲得較大程度的自由裁量權進而產生的稅收亂象，都將因國稅地稅的合并戛然而止。在全國統一的稅收標尺下，企業能同等地履行稅繳業務與均等地享受稅收減免政策，稅法權威性與公平性得到了有效維護與充分體現。當然，可能有企業因稅收優惠取消而感受到實際稅負的增加，但從總體上而言，稅收征管成本大幅降低，勢必為將來降低間接稅留出了空間，最終利于進一步降低企業稅收負擔。對地方政府來說，失去了可以使用的稅收優惠權杖，或許會用財政補貼的方式取而代之，但相比隱性的稅收優惠，違規的財政補貼更容易被監管，這也會倒逼地方政府將注意力轉到致力于改善營商環境和服務層面上來。（張 銳 作者系中國市場學會理事、經濟學教授）