反腐敗工作法治化的重要里程碑

——《中華人民共和國監(jiān)察法》立法紀實

新華社記者 朱基釵  人民日報記者姜 潔

這一刻，必將銘刻在中國反腐敗工作的歷史進程中——

“通過！”

3月20日9時06分，北京，人民大會堂。十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行閉幕大會，表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，熱烈的掌聲在萬人大禮堂響起。國家主席習近平簽署第三號主席令予以公布。由此，全面從嚴治黨、全面依法治國掀開新的篇章。

進入新時代，踏上新征程。

作為反腐敗國家立法，監(jiān)察法的制定出臺，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，對于構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，具有重大而深遠的影響，必將為反腐敗工作開創(chuàng)新局面、奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供堅強法治保障。

實踐發(fā)展所需黨心民心所向——以習近平同志為核心的黨中央對國家監(jiān)察立法工作高度重視

反腐敗國家立法，是實踐發(fā)展所需，是黨心民心所向。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，以雷霆萬鈞之勢，堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成并鞏固發(fā)展，全面從嚴治黨成效卓著。

黨內監(jiān)督全覆蓋，必然要求國家監(jiān)察全覆蓋。

在反腐敗斗爭深入推進的同時，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、審時度勢，著眼于加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，健全黨和國家監(jiān)督體系，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，作出了深化國家監(jiān)察體制改革的重大決策部署。

制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革的內在要求和重要環(huán)節(jié)。

2015年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上發(fā)表重要講話，明確要求修改行政監(jiān)察法。

2016年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調，要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統(tǒng)一領導，擴大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系。

監(jiān)察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用的法律。

制定監(jiān)察法，將黨的十八大以來全面從嚴治黨的理論和實踐創(chuàng)新成果，以法律形式固定下來，進一步推動反腐敗工作法治化規(guī)范化，體現(xiàn)了全面從嚴治黨、全面深化改革、全面依法治國的有機統(tǒng)一。 

如何確保立法工作順利推進，如何實現(xiàn)立法與改革統(tǒng)籌銜接，習近平總書記始終高度重視、積極謀劃、親自推動、全程指導。

2016年6月至10月，習近平總書記先后6次主持召開中央全面深化改革領導小組會議、中央政治局常委會會議和中央政治局會議，專題研究深化國家監(jiān)察體制改革、國家監(jiān)察相關立法問題，確定了制定監(jiān)察法的指導思想、基本原則和主要內容，明確了國家監(jiān)察立法工作的方向和時間表、路線圖。習近平總書記發(fā)表了一系列重要講話，為監(jiān)察法立法工作提供了根本遵循。

“國家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法立法工作，自始至終都是在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下進行的，這也是改革和立法工作能夠沿著正確的方向順利推進的根本原因。”中央紀委法規(guī)室負責人表示，監(jiān)察法立法工作始終堅持正確政治方向，嚴格遵循黨中央確定的指導思想、基本原則和改革要求，把堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導作為根本政治原則貫穿立法全過程和各方面。 

黨中央統(tǒng)一領導，各方密切配合。

按照黨中央部署要求，在最初研究深化國家監(jiān)察體制改革方案的時候即著手考慮將行政監(jiān)察法修改為監(jiān)察法問題。

“堅持改革和立法一體謀劃，在草擬深化國家監(jiān)察體制改革方案時，就著手擬定監(jiān)察法草稿，并作為改革方案的附件一同報送中央政治局會議、中央政治局常委會會議、中央深改組會議等審議。”中央紀委研究室負責人介紹。

改革牽一發(fā)動全身，立法涉及方方面面。

中央紀委與全國人大常委會、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委員會、中央全面深化改革領導小組辦公室、中央機構編制辦公室等有關方面進行了多次溝通。

全國人大常委會黨組堅決貫徹落實黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署，高度重視監(jiān)察法立法工作。十二屆全國人大常委會將監(jiān)察法起草和審議工作作為最重要的立法工作之一，確保立法順利推進。

十八屆中央政治局常委、中央紀委書記王岐山主持召開26次專題會議，研究監(jiān)察體制改革和立法工作。黨的十九大后，中央政治局常委、中央紀委書記趙樂際多次專門聽取監(jiān)察法立法工作匯報，提出立法工作中需要重點關注的問題，推動進一步深入研究修改完善。

凝聚各方共識回應社會關切——監(jiān)察法立法是科學立法、民主立法、依法立法的生動實踐

2016年10月27日，黨的十八屆六中全會閉幕當天，中央紀委負責同志即率隊來到全國人大機關，對接監(jiān)察法立法相關事宜。

“中央紀委機關會同全國人大常委會法制工作委員會，抽調兩邊骨干力量，共同組成國家監(jiān)察立法工作專班，按照黨中央要求，密切配合，迅即開展工作。”全國人大常委會法制工作委員會國家法室負責人說。

對接實際，深入基層調研。

2017年4月，國家監(jiān)察立法工作專班前往首批開展改革試點的北京、山西、浙江等地進行調研，聽取相關意見建議。在前期工作基礎上，吸收改革試點地區(qū)的實踐經驗，聽取專家學者的意見建議，經反復修改完善，形成了監(jiān)察法草案。 

2017年6月15日，習近平總書記主持中央政治局常委會會議，審議并原則同意全國人大常委會黨組關于監(jiān)察法草案幾個主要問題的請示。

2017年6月下旬，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對監(jiān)察法草案進行了首次審議。

開門立法，廣泛征求意見。

監(jiān)察法草案首次審議后，全國人大常委會法制工作委員會將草案送23個中央國家機關以及31個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會征求意見；2017年7月18日，還專門召開專家會，聽取了憲法、行政法和刑事訴訟法方面專家學者的意見。

黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革作出新的部署，明確要求制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。

2017年11月7日起，監(jiān)察法草案在中國人大網全文公開，征求社會公眾意見。草案備受關注，共有3700多人提出1.3萬多條意見建議。對這些意見建議，國家監(jiān)察立法工作專班高度重視，進行了認真梳理、研究。

2017年11月30日，全國人大法律委員會召開會議，對監(jiān)察法草案作了修改完善。

2017年12月22日至27日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議對監(jiān)察法草案進行第二次審議，認為草案充分吸收各方意見，已經比較成熟，決定將其提請十三屆全國人大一次會議審議。

根據立法法的規(guī)定，決定提請全國人民代表大會會議審議的法律案，應當在會議舉行的一個月前將法律草案發(fā)給代表。

2018年1月31日，全國人大常委會辦公廳將監(jiān)察法草案發(fā)送十三屆全國人大代表。代表們對草案進行了認真研讀討論，總體贊成草案，同時提出了一些修改意見。全國人大法律委員會召開會議，根據全國人大常委會組成人員和代表們提出的意見又對草案作了修改，并將修改情況向全國人大常委會委員長會議作了匯報。

一次次修改，一遍遍審議，堅決貫徹落實黨中央決策部署，廣泛凝聚各方共識，認真回應社會關切，嚴格依法按程序辦事。監(jiān)察法草案不斷修改完善的過程，正是科學立法、民主立法、依法立法的生動實踐。 

尊重憲法精神，維護憲法權威。

黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》。全國人大常委會決定將憲法修正案草案提請十三屆全國人大一次會議審議。監(jiān)察法草案主動與憲法修正案“對標”，相關內容及表述均與憲法修改關于監(jiān)察委員會的各項規(guī)定相銜接、相統(tǒng)一。

2018年2月8日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組的匯報，原則同意《關于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉有關問題的請示》并作出重要指示。根據黨中央指示精神，對草案作了進一步完善。

至此，一份凝聚著黨的主張、人民心聲、國家意志的成熟法律草案，送交到最高立法機關，送交到2900多名十三屆全國人大代表手中。

彰顯制度優(yōu)勢提升治理效能——為開創(chuàng)反腐敗工作新局面提供堅強法治保障

“制定監(jiān)察法是貫徹落實黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措”“制定監(jiān)察法是總結黨的十八大以來反腐敗實踐經驗，為新形勢下反腐敗斗爭提供堅強法治保障的現(xiàn)實需要”……

3月13日上午，人民大會堂，十三屆全國人大一次會議舉行第四次全體會議，聽取十二屆全國人大常委會副委員長李建國作關于監(jiān)察法草案的說明。

此前2天，3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》。

此次憲法修改共有21條，其中11條與國家監(jiān)察體制改革相關，在第三章“國家機構”中新增“監(jiān)察委員會”一節(jié)，確立了監(jiān)察委員會作為國家機構的憲法地位。先通過憲法修正案，然后再審議監(jiān)察法草案，使國家監(jiān)察體制改革于憲有據、監(jiān)察法于憲有源。

3月13日下午和14日上午，各代表團全體會議、小組會議對監(jiān)察法草案進行審議。

兩個半天的時間，共有1840名代表發(fā)言提出了1384條意見，其中對草案的具體修改意見建議389條，都是從完善法律角度提出的積極性、建設性意見建議。

“草案第二十二條第三款規(guī)定，留置場所的設置和管理依照國家有關規(guī)定執(zhí)行。有的代表建議，對留置場所的監(jiān)督作出規(guī)定。”

……

3月14日下午，人民大會堂第六會議室，氣氛熱烈。十三屆全國人大憲法和法律委員會召開全體會議，根據各代表團的審議意見，對草案進行了認真審議，對代表提出的修改意見逐條研究，形成了草案修改稿。

3月15日下午，監(jiān)察法草案修改稿經大會主席團常務主席會議、主席團會議審議后，決定再提請各代表團審議。

3月16日上午，各代表團繼續(xù)審議監(jiān)察法草案修改稿。全國人大憲法和法律委員會根據審議情況提出監(jiān)察法草案建議表決稿，提請大會主席團常務主席會議、主席團會議審議后，再次提請各代表團審議。

3月19日下午，各代表團審議草案建議表決稿。大會主席團常務主席會議聽取審議情況匯報，主席團會議決定監(jiān)察法草案提請全體會議表決。

從監(jiān)察法草案，到監(jiān)察法草案修改稿，再到監(jiān)察法草案建議表決稿……

經過“三上三下”，3月20日上午，在十三屆全國人大一次會議閉幕會上，散發(fā)著墨香的監(jiān)察法草案表決稿，擺在了每一位全國人大代表面前。 

貫徹中央精神、凝聚各方智慧、反映各界共識鑄就的法治“利器”，獲得表決通過。

這是一部旗幟鮮明、綱舉目張的監(jiān)察工作基本法——

明確監(jiān)察工作的指導思想和領導體制，“堅持中國共產黨對國家監(jiān)察工作的領導”；

明確監(jiān)察工作的原則和方針，“國家監(jiān)察工作嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據，以法律為準繩”；

明確監(jiān)察機關的性質、產生和職責，“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關”“國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產生”“地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產生”“監(jiān)察委員會依照本法和有關法律規(guī)定履行監(jiān)督、調查、處置職責”。

這是一部直面問題、順應實踐的反腐敗工作基本法——

著力解決我國監(jiān)察體制機制中存在的突出問題，明確將所有行使公權力的公職人員納入監(jiān)察范圍，覆蓋“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”等人群。

清除監(jiān)察空白、反腐不留死角，實現(xiàn)從監(jiān)督“狹義政府”到“廣義政府”的轉變，將公權力關進制度的籠子。

這是一部科學實用有效、嚴謹細致周密的法律——

為保證有效履行監(jiān)察職能，賦予監(jiān)察機關在調查職務違法和職務犯罪時可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置等措施；

對監(jiān)督、調查、處置工作程序作出嚴格規(guī)定，包括：報案或者舉報的處理；問題線索的管理和處置；決定立案調查；搜查、查封、扣押等程序；要求對訊問和重要取證工作全程錄音錄像；嚴格涉案財物處理等；特別是對采取留置措施的情形、程序、被調查人的合法權益保障等作出明確規(guī)定。

監(jiān)察權力行使更加規(guī)范、邊界更加清晰、運行更加透明，確保反腐敗斗爭在法治軌道行穩(wěn)致遠。

這是一部體現(xiàn)權責對等、彰顯監(jiān)督制約的法律——

按照“打鐵必須自身硬”的要求，監(jiān)察法專列兩章，從接受人大監(jiān)督，強化自我監(jiān)督，明確監(jiān)察機關與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約的機制，監(jiān)察機關及其工作人員的法律責任等方面，作出一系列細化規(guī)定。

以良法促善治，將制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

隨著監(jiān)察法的深入實施，隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，反腐敗斗爭一定會奪取壓倒性勝利，贏得海晏河清、朗朗乾坤。

（新華社北京3月21日電）