充分發揮審計監督防風險作用

 剛剛閉幕的中央經濟工作會議強調，切實加強地方政府債務管理。當前，我國地方政府債務管理已經取得顯著成效，但仍需進一步加強，特別是需要警惕地方政府的隱性債務負擔。為此，應充分發揮審計監督作用，提高對地方政府債務風險的防控能力，為經濟社會持續健康發展保駕護航。

近年來，我國著力完善地方政府債務運行機制，防范潛在風險隱患，出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等一系列規范性文件，切實加強對地方政府債務風險的管控。著力規范地方政府舉債融資機制，將地方政府債務納入預算管理并進行規模控制；建立地方政府債務風險處置機制，妥善處理存量債務；同時，采取完善債務報告和公開報告制度、考核問責機制等配套措施。經過努力，我國地方政府債務風險得到有效管控。數據顯示，近幾年地方政府債務率大幅下降，2016年地方政府債務率為80.5%，比2015年降低8.7個百分點。相關研究表明，地方政府負債率呈現收斂趨勢，債務可持續性明顯增強。

雖然地方政府債務管理卓有成效，但對隱性債務風險仍要保持警惕。隱性債務是指未經法律或契約確認、政府出于道義或公眾期望而承擔的支出或救助責任。另外，一些違規舉債的債務也被視為隱性債務。我國預算法規定，除國務院批準的地方債券外，地方政府及其所屬部門、單位不得以任何方式舉借債務。這就界定了地方政府債務邊界。換言之，發行債券是地方政府唯一的舉債方式。由于隱性債務具有較大不確定性，甚至會帶來嚴重的財政金融風險，因而嚴格防控地方政府隱性債務成為地方政府債務管理的重要任務之一。當前，一些新型融資方式中出現的違法違規行為，給地方政府債務管理帶來新的挑戰。比如，政府投資基金項目向其他出資人承諾資本金不受損失，或者承諾最低固定收益、提供股權回購等；政府與社會資本合作項目承擔社會資本方的損失，向社會出資方承諾最低收益；等等。這些都屬于違規行為，可能增加地方政府的未來支出責任和隱性債務負擔，放大地方政府債務風險，因此必須采取有效措施進行治理防范。

審計監督是防控地方政府債務風險的重要手段。近幾年，審計部門通過對地方政府債務資金實行“借、用、還”全鏈條監督，發現地方政府融資行為、債務資金使用管理、償債壓力等方面存在的問題，從源頭上督促整改、防微杜漸，遏制了地方政府債務規模增長勢頭，改善了債務管理狀況。審計工作發揮監督作用主要體現在三個方面：一是增加透明度。通過依法抽審公布地方政府的債務規模、增長趨勢和債務資金使用情況等，向社會發出權威聲音，為決策者提供可靠的決策依據。二是強化審計整改。通過公開發布審計查出的突出問題整改情況報告，并向全國人大常委會進行口頭報告，督促中央有關部門和地方政府高度重視這些問題，積極采取措施進行整改。三是推動建立問責機制。審計部門對于違規舉債行為本著“發現一起、移交一起”的原則，依法移送有關部門追究相關人員的責任，并公開通報部分市縣政府和金融機構違法違規融資擔保的典型案例，以起到警示作用。實踐表明，審計監督為地方政府債務加筑了“安全網”，能夠顯著提升對地方政府債務風險的防控能力。

（作者單位：國家審計署審計科研所）