以“百姓股東”破解城市開發高地價魔咒

　　魯寧

　　一則雄安新區百姓將作為“百姓股東”參與年年分紅的消息，引起了各界尤其是房地產市場的高度關注。據央視報道，雄安新區管委會作出決定，新區發展不搞大規模土地出讓，避免土地流轉過程中，政府與民爭利，土地使用權也將從少數購地者所有，變成新區百姓所共有。

　　消息并沒有涉及新區百姓通過何種方式轉變成“百姓股東”，但參考此前央媒關于雄安新區大開發“絕不走賣地財政老路，一定考慮百姓長遠利益的”的報道，并結合此前近二十年上海、杭州、廣州、深圳等城市，城中村改造試點“百姓股東”之做法，大致可預測到雄安新區體量更大的“百姓股東”嘗試之基本思路。

　　首先，文中所涉及入股“資產”，并不包括新區范圍內的國有土地，而是專指經過“農地確權”后的農民口糧田、承包田和自留地。因此，所指“百姓”亦不包括新區范圍內的城鎮（市）戶籍居民，專指新區范圍內的農民及戶籍在新區農村的外出打工者。

　　其次，此前上海等大城市的“百姓股東”試點，其受惠百姓也是農民，但其試點規模有兩個限定：一是限定于拆遷成本過高的城中村改造，二是試點限定于村一級。

　　以上海為例，早前“百姓股東”試點的要旨是，開發商按照名義市價獲取土地，實際支付的購地價則遠低于名義市價。二者差價一分為二，其中的七成按人頭折算為農民股權，另外三成則作為村級股權，兩種股權全部投入于項目開發，最后以商業服務配套用房、地下停車場、商務樓宇出租等經營收益，作為“百姓股權”紅利之來源，從而確保被征地農民年年可享有股權分紅，村本級則年年有一筆集體股權產生和收益。

　　上海“百姓股權”試點的破題背景是，傳統征地制度屢屢造成“面粉貴于面包”之荒唐，在地價火箭般躥升后，關鍵地段的城中村改造沒有開發商敢于承接。然而，這一試點即如在試點城市，也沒有順勢推大試點范圍，原因是地方政府對賣地財政的依賴日益加深。

　　賣地財政的典型特征是“虧兩頭富中間”：農地低價被征農民長期吃虧，城市購房者成為高房價的接盤者。征地與賣地之間的高額差價，則由地方政府與開發商輕松坐享，并逐漸形成惡性循環，激化征地引發的官民矛盾。為此，在多方力量幾經博弈交手之后，中央終下決心，按市價向農民征地。雖說各地在落實過程中多少打了折扣，但失地農民所獲一次性補償款畢竟得到大幅提高。

　　然而，這一制度進步仍然沒能破解另兩個難題：一是一次性補償款中，雖包括為失地農民建立個人社保賬戶的資金，但部分失地后找不到工作的農民，則只能申請吃低保，生活質量無從談起；二是按市價征地，依然把失地農民排斥在土地商業化開發之后的、整個使用周期內的、長久的增值收益之外。因此，按市價征地的制度設計，雖比此前“低征高拍”的賣地財政有了大進步，但隱蔽的不公平問題一經點破，仍十分扎眼。

　　眼下，雄安新區大開發如何能破解高地價之魔咒，避免重走“小規劃、破碎化”開發之老路，為全國所期待。雖說具體試點細節嘗在探討與研究之中，但其最基本的起點做法，應該是借鑒上海等特大城市讓城中村農民以農地使用權入股，來大幅降低征地成本的嘗試。當然，雄安以整個新區作為征地制度創新試點大舞臺，意味著一來可將所有擬開發土地一次性依法征用儲備，從而大大降低初期基礎設施建設成本，并立即向失地農民按年預支“土地入股”之紅利；二來開發規劃可真正做到一次性成型，避免因多次征地導致的土地破碎化帶來開發成果的碎片化。

　　雄安大體量的“百姓股東”試點若能成功，中國城市化發展高地價瓶頸將由此打開，并創新城市化紅利的分配機制。