縣委書記權力運行科學化路徑論析

縣委書記如何科學地運用好黨和人民賦予的權力，始終是政治實踐和學術研究中的深層次命題。縣委書記權力運行遵循的是極其復雜的邏輯，其中權力結構的科學與否從根本上決定著權力運行的狀況，而權力運行的公開性、透明性是基本要求，有效的監督機制、科學的考評機制及腐敗懲處機制則是重要保障。

一、科學配權，形成合理的權力結構

（一）賦予必要的權力,確保縣委書記完成特定的使命與職責

權力是一種普遍化的能力，其目的在于保障組織中的義務得以順利實現。縣委書記在國家政權結構中肩負著獨特的歷史使命，是“一線總指揮”、“一把手”，在統攬全局中發揮全縣主心骨的作用，為全縣發展定基調、明方向、作決策。因此，“一把手”的職責內在要求必須給予縣委書記相匹配的權力，沒有必要的權力就無法保證縣委書記完成相應的職責。

（二）改革過于集中的權力體制，為縣委書記科學用權開辟光明的前景

在縣委工作實際運行中，縣常委會掌握了縣委工作的主要權力，又因為縣委書記處于常委會的核心地位，導致常委會常常受制于縣委書記的個人影響，并最終造成黨委決策的基本模式呈現出逆向運行。這種“議行監合一”的畸形權力結構把縣委書記推向權力金字塔的頂端，制度在此“如牛欄關貓”，使得權力在籠子外面成為樂趣，為縣委書記集權留下了巨大的彈性空間。縣委書記在事關縣域重大的事權財權人權上都擁有最高決策權和最終拍板權，久之形成決策一言堂、用人一句話等權力常態。為此，必須建立合理的權力結構，對縣委書記的權力進行相應的約束和規范。

（三）實行決策權、執行權、監督權三權分離，從制度上有效制約縣委書記權力

中央明確提出，要構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，要堅持用制度管權管事管人，確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。要從制度層面上劃清縣委書記的權力，基本思路應考慮：全面實行縣級黨代會常任制。

二、陽光曬權，規范權力運行程序

（一）以限權為起點，恰當設置縣委書記權力清單

權力具有天然的擴張性，這種擴張一直遇到邊界它才會休止。因此，采用權力清單的形式對縣委書記的權力進行勘界是一種不錯的選擇。。

（二）以公開為手段,讓權力在陽光下運行

黑暗是罪惡的制造所，權力的暗箱操作往往給以權謀私留下了可能空間。要建立公開制度、合理界定公開內容，最大限度進行公開、豐富公開平臺等形式，實現權力的陽光運行。?

（三）以事項透明、流程透明為分解動作，實現權力運行程序的科學化。

程序是權力能否科學運行的重要環節，程序不科學、不嚴謹，程序被隨意簡化、遺漏、顛倒、變通甚至是架空，都有可能改變事情的結果。因此，必須有一套嚴格、細密的議事、決事程序，來最大限度減少自由裁量權，壓縮權力彈性空間。目前，比較通行的做法是在權力清單的基礎上編制權力運行流程圖。

三、有效監權，改革權力監督體制

（一）創新體制，實現黨內監督主體的獨立性

提升黨內監督成效，要充分尊重黨員主體地位、全面改革傳統的監督體制、實現專門監督機構的獨立性。改革黨內監督體制的前提是實現黨委權力的科學分解，依照前述黨內“決策權、執行權、監督權”合理分離，將肩負著黨內監督主體責任的紀委分離出來。在“三權分離”結構下，縣紀委監督體制也應作相應地調整。

（二）努力創造條件，激發異體監督的鉗制功能

所謂異體監督，這里指的體制外監督，與黨內監督即體制內監督相對應。體制外監督由于遠離體制內的種種利益羈絆，能夠以更加超脫的眼光來審視權力，因而表現出了巨大的監督活力與能量。要通過建立人民監督制度、提升媒體監督地位等擴大異體監督成效。

四、科學評權，完善績效考評機制

（一）根據縣委書記崗位職責的獨特要求，設立有針對性的、全面體現縣委書記履職狀況的評價指標體系

對縣委書記的考核既要有整個縣域經濟社會發展情況的考核，還要有縣委書記個人的考核。從縣委書記代表縣委領導班子的考核來看，可以考慮分類設計考評指標。即將績效考評指標分為共性指標、差異性指標和民意測評指標，對于不同的指標體系，還應根據在社會發展的重要性，設置不同的評價權重。從對縣委書記個人業績的考評來看，可以從德、能、勤、績、廉五個方面來考核。

（二）改革考評主體結構，建立群眾參與機制

目前對縣委書記的考評主體，一般包括上級的市委組織部、市紀委抽調人員，同級的縣委組織部、人大、政協、紀委、機關黨組織相關人員，下級的鄉鎮黨政主要領導干部，而恰恰作為縣委書記的服務對象——群眾考評主體缺位。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，缺乏群眾意見的測評必定是不真實或不客觀、不全面的。因此，應當從動力、培訓、協調、約束等方面創造條件，建立保障群眾參與的考評機制。

（三）注重考評結果的反饋，強化考評結果的應用

考評的基本初衷有三：讓組織了解、掌握縣委書記的履職情況，讓自身明晰成績與不足，讓老百姓清楚縣委書記的執政狀況，而考評結果的反饋與運用是實現考評目的的重要環節。要把考評結果及時反饋于縣委書記，使其了解外界對自己的評價；要把考評結果作為任免、獎懲縣委書記的重要依據，發揮考評的激勵功能。

五、嚴懲濫權，提高權力腐敗成本

（一）加大反腐力度，嚴懲濫用權力，發揮懲治腐敗的警示意義

黨派縣委書記值守一方，實則希望縣委書記能將黨的富民情懷傳遞到基層百姓的生活中去，為官一任、造福一方，在縣委書記崗位上建功立業。縣委書記如果不能很好地利用手中的權力，甚至將公器淪為私用，以致于最后身陷囹圄，這無論對組織、對國家還是對個人，都是一個重大損失。因此，必須在加強紀律要求的同時，必須加大反腐力度，嚴懲濫用權力，發揮懲治腐敗的警示意義，以督促縣委書記擁權、慎權。

（二）強化腐敗案件查處機制，提高案件查處效率，阻斷腐敗“漏網”僥幸心態

查辦案件在阻斷腐敗動機中具有特殊意義。理論研究表明，腐敗誘因與兩大因素有關，一是腐敗查處概率，二是腐敗收益。其中，查處概率與腐敗呈負相關關系，查處概率越高，腐敗分子“被抓住”的幾率越大，越不敢腐敗；反之，查處概率越低，腐敗分子“漏網”的機會越多，“僥幸效應”越強。要健全縣委書記案源發現機制，努力提高案件查處效率。要健全縣委書記社會生活廉潔信息系統、個人住房數據管理系統、出入境以及“三公”消費等綜合管理信息系統，廣泛應用網絡輿情預警監控，將個人銀行賬戶、配偶子女情況等納入全國統一的干部信息管理查詢系統中，建立個人財產申報制度、離任經濟審計制度等，并由信息系統部門定期向紀檢單位報送縣委財產持有清單和異動情況，根據不同的情況可采取相應的對策。

（三）嚴格依照法律懲處違法行為，保證違反法律的責任與既往職位不發生關系

無論腐敗分子曾經職位多高，業績多好，都不能成為他們將功折罪的理由。經濟學研究表明，促使腐敗行為發生的另一種誘因是腐敗收益，即腐敗收益和腐敗成本的對比是行為主體萌發腐敗動機、作出腐敗行為決定的重要依據。當腐敗所得的收益遠遠超過為此付出的可能代價時，當事人就會覺得腐敗“值得”；而當腐敗的預期收益等于或小于其成本時，當事人會覺得“不值”而自動阻斷腐敗念頭。要嚴格按照法律對腐敗分子的違法行為進行定罪量刑，而不得以種種借口處處“開恩”，最后讓腐敗分子得出貪污受賄“不過如此”，進而變相鼓勵了腐敗。要“以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣”，將中央反腐敗的壓力和決心傳遞到縣域基層，讓腐敗者得不償失。

    課題主持人：姚巧華（中共河南省委黨校 河南省行政學院）