河南省國有林場改革發展調研報告

按照《中共中央  國務院關于印發〈國有林場改革方案〉和〈國有林區改革指導意見〉的通知》（中發〔2015〕6號）文件精神，為科學制定國有林場改革政策的相應配套措施，確保我省國有林場改革順利推進，河南省國有林場改革發展課題組赴全省18個省轄市，就我省國有林場森林資源培育、保護及經營管理等現狀和問題，進行了認真調研，提交本報告。

一、基本情況

我省現有國有林場94個，大多建立于上世紀50、60年代，分布于全省16個省轄市71個縣（市、區）。1968年以前分屬國家、省、地、縣四級管理。“文革”期間全部下放到地、縣管理。1980年隨著國家財政體制改革，對國有林場實行“事業單位、企業化管理”，林場的黨組織、行政、人事、生產、經營及事業費、基建經費等全部下放到地方管理，省林業廳對國有林場的管理也逐步轉向以行業管理業務指導為主。

（一）管理情況

全省國有林場按隸屬關系劃分：省轄市管理的16個，縣（市、區）管理的76個,企業管理的2個。按行政級別劃分：正副縣級13個，正副科級57個，股級24個。按財政供給方式劃分：財政全額供給的3個，財政差額補貼的66個，自收自支的25個。

（二）資源情況

全省國有林場經營總面積688.24萬畝。其中經營面積10萬畝以上的27個，5-10萬畝的23個，1-5萬畝的35個，1萬畝以下的9個。其中山區半山區林場67個，面積608.18萬畝；平原林場27個，面積80.06萬畝。

全省國有林場林地總面積623.36萬畝,占總經營面積的92.44%。其中有林地面積518.61萬畝，占總經營面積的73.35%，占林地面積的81.51%；森林總蓄積量2377.32萬立方米。是我省最優質的森林資源。

全省國有林場納入生態補償范圍的公益林面積545.91萬畝，其中國家級公益林394.65萬畝、省級公益林151.26萬畝，占全省國有林場經營總面積的79.32%。

（三）人員情況

據統計，截至2014年底，全省國有林場編制人數10407人，實有職工總數17994人，其中：在崗人員12412人，離退休人員5582人。按崗位分：管理人員1599人，專業技術人員1251人（含從事管理崗位332人），工勤技能人員8143人，其他從業人員1751人。按年齡結構分：35歲及以下4893人，36—40歲1893人，41—45歲2529人，46—50歲2162人，51—54歲220人，55—60歲715人。按學歷結構分：研究生29人，本科720人，專科1616人，中專1409人，高中及以下8638人。

二、存在的突出問題

（一）國有林場“事業單位企業化管理”定性已嚴重滯后

上世紀90年代中期天保工程實施后，大部分國有林場由以生產木材為主轉向以保護森林資源、經營生態公益林為主，尤其被定為自然保護區和國家級公益林的林區，全面停止了森林采伐，已成為典型的純公益性單位。盡管是事業編制，但由于實行的企業化管理，又沒有收入來源，導致國有林場矛盾和問題越積越多。

（二）政策支持不到位

國有林場“事不事、企不企”的現狀，使國有林場逐步陷入“不城不鄉、不工不農”的尷尬境地，林場不能享受如農村稅費改革以及改電、改水、“村村通”等新農村建設各項惠農政策。沒有惠農政策支持，自身又沒有能力投入，多數林場基礎設施十分落后。如在交通、電力基礎設施上，相關部門把鄉鎮所在區域作為投資依據，偏遠山區的國有林場不在投資計劃之內。國家扶貧政策針對縣、鄉、村，林場解困只能自辟渠道，步履維艱。如：盧氏淇河林場生產、生活基礎設施嚴重匱乏，林區電壓低，一些海拔高的林區職工吃的是河道水，管護住房沒有保暖設施；河西林場90%的道路仍為砂石路，每年汛期，造成道路中斷，給職工正常工作生活帶來不便和安全隱患。

（三）國有林場機構規格低，管理不順，負擔沉重

我省國有林場科、股級的占86.2%。由于行政級別低，林場對外關系處理不對等，林場合法權益無法得到保障。如：洛寧縣6個國有林場均為股級自收自支事業單位，無法與周邊鄉鎮有效協調，不利于林場長遠健康發展。因為不能完全按照事業單位的定位開展工作，導致繳納醫療、養老等社會保險時，全省各地繳費標準不統一，相當部分的林場享受不到國家有關社會保險政策。林場退休人員多，拖欠醫療保險、養老保險等費用多，負擔沉重。

（四）林場職工工資待遇低，生活困難

隨著天保工程相關政策的出臺，國有林場主要從事生態公益事業，而各項支出卻靠自身承擔，國有林場處境日趨窘迫，工資沒保障，極大地挫傷了林場職工的積極性。由于缺乏公共財政支持，林場和職工普遍處于窮困狀態。如：蘭考林場經濟主要靠林地承包費收入，未被社保統籌的退休職工工資280.5萬元，占總收入的95.2%，在職人員工資無保障，林場職工工作、生活看不到希望；三門峽曹家窯隸屬于義煤集團管理，企業逐年裁員，職工待遇得不到有效解決，森林防火面臨更大壓力。

（五）國有林場管理人才十分匱乏

受現階段國有林場經濟狀況差、待遇低的影響，專業院校的學生不愿意到林場工作，留不住高素質專業技術人才，特別是一些具有豐富林業工作經驗的林場骨干和專業技術人員退休后，專業技術人員斷檔，很多林業項目不能獨立承擔，嚴重影響了國有林場的發展。全省國有林場森林經營方案編制困難，工作進展嚴重滯后；龍峪灣林場與自然保護區、森林公園實行“一個機構、三塊牌子”的管理體制，目前林場現有在冊職工119人，但擁有中級職稱僅1名，大多職工對森林管護、經營方案編制等工作方面知識非常匱乏，特別在開展林業調查、科研監測等工作中，明顯力量不足，已成為制約國有林場發展的瓶頸。

三、建議與對策

（一）制定《河南省國有林場改革實施方案》要明確界定國有林場性質

我省國有林場已由傳統經營性林場轉變成公益林性生態型林場，屬純公益性事業單位。建議改革中應明確界定公益性事業單位屬性，在編職工應納入財政全額供給范圍。對于國家級貧困縣，財力不足部分可從中央轉移支付我省天然林保護經費中彌補解決。

（二）制定《河南省國有林場改革實施方案》要明確界定國有林場編制

我省國有林場所處地域特點不同，應科學核定國有林場事業編制。建議按照國有林場經營面積和管護難易程度核定事業編制，山區半山區國有林場原則上每1300畝經營面積核定編制1名，平原國有林場原則上每300畝經營面積核定編制1名。

（三）制定《河南省國有林場改革實施方案》要明確界定國有林場規格

為優化國有林場管理層級，保障國有林場的合法權益，增強國有林場的地位，建議林場經營面積在1萬畝以下的機構規格為副科級，1萬畝以上的機構規格為正科級；本次改革整合的、加掛國家級自然保護區的、跨行政區域的以及管理任務重、區位重要的國有林場，機構規格可為副處級以上。原機構規格高于此規格的，可維持原機構規格不變。

（四）在改革過程中要明確界定國有林場執法

2010年全省森林公安體制改革過程中，國有林場派出所被取消，歸編到市縣森林公安局，形成國有林場執法空白。建議恢復林場派出所或設立警務室，及時處理破壞森林資源案件，切實保護國有森林資源。

（五）在改革過程中要妥善安置在崗不在編人員

經省轄市人事部門批準聘用的人員，因編制總額限制入不了編制的，采取“定編不定人，分流不下崗”的思路和辦法，在編制問題上適當放松，穩妥推進，確保林場職工隊伍的穩定。確因工作急需的，可采用政府購買服務的方式，妥善安置，其工資福利等待遇按照全額預算事業單位工作人員的標準執行。

（六）在改革過程中要完善社會保障

妥善解決林場職工改革前和改革后養老、醫療保險、失業保險等社會保障問題，實現全覆蓋。將全部富余職工按照規定納入城鎮職工社會保險范疇，平穩過渡、合理銜接。將符合低保條件的林場職工及其家庭成員納入當地居民最低生活保障范圍。切實做到應保盡保，確保基本生活有保障。

（七）在改革過程中要加大財政支持力度

我省有相當一部分國有林場位于偏遠地區，所在的縣（市、區）經濟發展相對落后，基本上屬于“吃飯財政”，要拿出相當的資金解決國有林場改革成本，壓力比較大。建議省級財政能加大對改革成本的補助力度，確保改革工作順利進行。

課題主持人：馮慰冬（河南省林業調查規劃院）

課題參加人：卓衛華 唐衛平 鄭紅衛 張  曉 趙新振 李歡歡