PPP項目的發起和篩選

秦 峰

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許經營權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。在我國，PPP模式稱為政府和社會資本合作模式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”、“政府付費”或兩者兼而有之的“可行性缺口補助”方式，獲得合理投資回報，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

推廣運用PPP模式的目的，就是要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步拓寬城鎮化建設融資渠道，鼓勵和引導社會資本通過PPP模式參與重大基礎設施和公共服務項目的投資運營，完善財政投入及管理方式，提高公共產品質量，提升公共服務水平。當前，推廣運用PPP模式是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要的現實意義。

按照財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的規定，PPP模式全生命周期包括項目的識別、準備、采購、執行、移交等五個操作流程。PPP項目的發起和篩選環節處于PPP模式的初端，是啟動PPP模式的關鍵點，嚴格把握PPP項目的發起和篩選，是保證PPP項目質量效益和順利實施的關鍵。

一、PPP項目的適用范圍

投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施和公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。一般來講，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的基礎設施、公共服務類項目。優先選擇一些投資規模相對較大（原則上不低于1億元）、市場化程度相對較高、技術發展比較成熟、收益比較穩定、價格調整機制相對靈活、合作期限較長（一般為10年至30年）的領域推廣運用PPP模式。

PPP的應用對項目規模有一定要求，一般涉及大額資本投資，因為PPP項目一般有較高的交易成本，如果投資額過小，交易成本占比過高，則很難實現項目的物有所值（VFM）。在PPP的操作實踐中發現，純公益性、無收費機制、純政府付費或者收費機制很弱的項目并不在少數，很多這類項目需求長期穩定，也具備適合采用PPP模式的基本特征。同時，我國探索在公共領域強制實施PPP模式，尤其在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政也將逐步減少并取消專項建設資金補助。

根據財政部第三批政府和社會資本合作示范項目申報工作的要求，PPP項目按照行業分類主要有五大類：一是交通運輸類，包括公路、橋梁隧道、鐵路、民航、水運、高速公路、公交系統等；二是市政公用事業類，包括市政道路、市政橋梁、軌道交通、停車場、地下綜合管廊、海綿城市建設、城市黑臭水體整治、供水、排水及污水處理、供氣、供熱、供電、園林綠化、垃圾處理、農村污水垃圾治理等；三是綜合開發類，包括城鎮綜合開發、環境綜合治理、保障性安居工程、智慧城市等；四是農林水利及環境保護類，包括農業、林業、水利領域的基礎設施建設，大氣、水、土壤等環境污染防治，濕地、森林等生態保護等；五是社會事業與其他類，包括教育、科技、文化、旅游、醫療衛生、養老、體育等領域的基礎設施和公共服務。

二、PPP項目的發起主體

PPP項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主，項目遴選和發起的主要責任在各級政府。政府發起主要是通過財政部門向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目，尤其要按照行業主管部門的職責，分別從市政基礎設施、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化、體育、旅游等公共服務領域中遴選，審核和匯總潛在PPP項目，向財政部門推薦。

社會資本發起的項目，應以項目建議書的方式向財政部門和行業主管部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

財政部門要會同行業主管部門對潛在PPP項目進行評估篩選，確定備選項目，并報政府研究，制訂項目年度和中期開發計劃。市、縣財政部門應做好PPP項目的儲備工作，要建立市級PPP項目儲備庫（項目備選庫），統一接受各縣區和行業主管部門PPP項目的上報及匯總，并按照項目的成熟度和條件，積極申報省級項目庫和財政部示范庫。

三、PPP項目篩選的原則

PPP項目的篩選環節，對于PPP操作流程的啟動和可行性論證至關重要，這是開展項目物有所值評價和財政承受論證的通行證，做好項目前期的篩選工作對于PPP全生命周期順利實施具有十分重要的意義。在PPP項目篩選過程中，需要把握好“五個度”：

一是項目的成熟度。按照國家基本建設程序，PPP項目的篩選需要項目本身具備一定的前期手續。具體來講，項目需要符合國家的產業政策、符合城市總體規劃、符合國家土地供給政策、符合環境保護要求，通過這些條件對項目進行成熟度分析，手續越完善，項目成熟度越高。

二是社會的需求度。項目需求包括公眾需求和政府需求，歸根結底是為了提供公共產品，完善公共服務體系，滿足公共服務需求。隨著城鎮化進程的加快，人民群眾快速增長的基本公共服務需求與基本公共服務總體供給不足、質量低下、供給不均等之間的矛盾日益凸顯。因此，在篩選項目時，要充分考慮當地政府公共服務的供需矛盾和項目的迫切性，優先推出補短板、惠民生、解決歷史欠賬的基礎設施和公共服務類項目。

三是政府的承受度。PPP項目涉及眾多的公共部門和領域，無論是經營性的、準經營性的還是非經營性的，都涉及項目的公益性，有公益性就與政府的職能和責任有關，特別是與政府公共財政的撥付和支持有關。《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求：“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”這就需要我們在PPP項目篩選環節就政府公共財政可行性支出作出初步判斷和評估，區分項目輕重緩急，編制項目年度和中期開發計劃，有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展。

四是市場的響應度。對于社會資本而言，PPP模式是一個全新的合作模式，引起了國內外各種資本的關注、競爭和參與，這為我們發起和篩選PPP項目創造了寬松的市場環境。但是，我們也要充分考慮資本市場對項目的反應程度，即項目的響應度，認真做好市場測試和論證，確保PPP項目能夠發得起、落得地、早實施、早見效。項目的響應度測試主要包括兩個方面，一方面是項目工藝技術及建設指標的要求，另一方面是項目交易邊界條件的設定，這都關系到PPP項目全生命周期的基本要素。

五是行業的平衡度。社會公眾對公共服務的需求是多領域和多方位的，有些需要政府提供產品和服務，有些需要政府提供秩序和規則。但不管怎么說，公共服務不能集中在某一領域和某個產品上，不能只做供水或者只做道路，需要更全面、公平、公正地滿足社會公眾多領域和多方位的服務需求。我們在篩選項目時，要根據PPP模式適用的行業和領域范圍以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域，通過PPP模式實現公共產品供給的多樣性。（作者單位：市財政局PPP管理中心）