向土地存量要發展增量

 　【光明時評】

　　提高土地利用效率，“嚴控增量，盤活存量”，向“土地存量”要“發展增量”已成為破解當前土地資源利用管理困局的不二選擇。

　　日前，國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》。意見著力改變城鎮低效用地再開發主要由政府主導的現狀，鼓勵土地權利人和社會資本自主、參與開發，調動各方參與改造開發的積極性。

　　改革開放以來，我國城鎮化發展迅速，城鎮用地結構布局不斷優化，土地利用效率不斷提升。但在一些地方，由于諸多因素，城鎮“攤餅式”擴張與存量土地低效利用狀況并存。一方面，城鎮快速擴張占用大量耕地良田，土地開發強度過高，與資源環境承載力不相適應，以犧牲農用地為代價的城鎮化模式已難以為繼。另一方面，城鎮內部存在大量低效用地，盤活利用潛力巨大，這集中表現在：布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產出率低；產業用地配置不合理，大量工業用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產業；舊城鎮、舊村莊、舊廠房建筑危舊、設施落后、環境臟亂，群眾意見大；存在閑置浪費現象，個別地區甚至出現空城、鬼城。

　　土地是城市發展的基礎和命脈，但在十八億畝耕地紅線的硬性約束下，原來單純依賴土地增量進行城市發展的模式已經難以為繼。提高土地利用效率，“嚴控增量，盤活存量”，向“土地存量”要“發展增量”已成為破解當前土地資源利用管理困局的不二選擇。

　　低效用地再開發是適應經濟結構調整和產業轉型升級的內在要求。以廣東省為例，全省已完成的改造項目中，產業結構調整接近70%，一大批規模小、效益差、能耗大的企業被低能耗、低污染、高附加值的優質項目或“互聯網+”、健康醫療等新產業、新業態所替代。

　　低效用地再開發還是統籌保護資源保障發展的必然選擇。破解保護資源和保障發展的矛盾，關鍵在于高效節約利用資源。據廣東省調查統計，該省城鎮低效用地370多萬畝，改造后可節約土地超過100萬畝，相當于全省4年的新增建設用地規模。

　　低效用地再開發過程中，政府不能簡單地退出，而是有所為，有所不為。要致力于建立健全平等協商機制，充分尊重土地權利人的意愿，提高改造開發工作的公開性和透明度。還要明確城鎮低效用地再開發的目標導向。我國城市面臨交通難、排水難、入學難、養老難等錯綜復雜的“城市病”，在這一輪城鎮低效用地再開發過程中，需要優先償還公共設施和民生項目欠賬，同時更好地保護文化遺產，以此提升城市的承載能力，優化城市結構，完善城市功能，延續城市文脈。

　　值得注意的是，此前一些地方政府在盤活利用存量土地過程中，由于制度不完善、管理不規范，造成了新的資源浪費和閑置。存量土地也是寶貴的資源，不能因為不占用新增建設用地指標，就對其放任不管。“顧增量失存量”，這不是我們所追求的節約集約用地。