農民“退地”探索尚需更多頂層設計

　　梁平縣禮讓鎮川西村9組村民在開會。中國青年報·中青在線記者 田文生/攝 本報資料照片

　　梁平縣合興鎮原花園村1組農民的新居。中國青年報·中青在線記者 田文生/攝 本報資料照片

　　核心提示

　　重慶市梁平縣正在低調試點農民退還承包地，迄今已有101戶農民自愿退出297.47畝。該縣為此建章立制，盡力維護好“退地”農民利益、利用好退出的土地，但該項試點依然呼喚更多的頂層設計。事實上，“退地”受到了部分農民的歡迎，他們已經不再以農業為生，并已具備非農化生活的能力。

　　農業“適度規模經營”呼喚土地集中機制

　　2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出“土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路……應積極穩妥地推進”。

　　這一判斷已經被包括重慶市梁平縣在內的眾多地區的實踐證明是正確的：就在梁平縣的眾多農戶斷言種田沒有“錢途”的同時，其他開展適度規模經營的人，卻在政府的獎勵和扶持下，引入社會化服務，奔向光明“錢途”。

　　“大家都說種糧食不掙錢，剛開始我也覺得沒搞頭。”30歲出頭的梁平縣屏錦鎮萬年村村民張良甫說。去年，他在萬年村流轉了200多畝稻田種水稻，賺了10多萬元，還娶了老婆，其“逆襲”的最關鍵因素正是適度規模經營。

　　從長遠看，推動農業從傳統農戶分散經營向集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型經營體系轉變，是我國建設現代化農業強國的必由之路。

　　可是，正如《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》所指出的那樣，我國農村人口過多、農業水土資源緊缺，在城鄉二元體制下，土地規模經營難以推行，傳統生產方式難以改變，這是“三農”問題的根源。我國人均占有耕地面積僅0.1公頃，農戶戶均土地經營規模約0.6公頃，遠遠達不到農業規模化經營的門檻。

　　那么，要實現適度規模勢必需要對分散的農村土地進行集中。此前，集中土地的主要辦法是“流轉”，這種方式現已較為成熟，在全國推行；而梁平等地的“退地”則屬于新生事物，仍在小心翼翼地“在河里摸石頭”。

　　“流轉”和“退出”都涉及農民承包地經營權的轉移，但后者顯然走得更遠。如果說，土地“流轉”時，接盤者類似于“租”；那么，農民“退地”后，接盤者則更接近于“買”，從而更有膽量和底氣加大投入，走向嚴格意義上的現代農業。

　　“退地”字樣開始出現在官方文件中

　　記者注意到，近年來，“農戶自愿退出土地承包經營權”字樣開始出現在官方文件之中。

　　2015年8月，國務院辦公廳發布《關于加快轉變農業發展方式的意見》，在“推進多種形式的農業適度規模經營”一條中明確指出，在堅持農村土地集體所有和充分尊重農民意愿的基礎上，在農村改革試驗區穩妥開展農戶承包地有償退出試點，引導有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地承包經營權。

　　今年1月22日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署深入推進以人為核心的新型城鎮化。會議指出，城鎮化是中國發展最大的潛力所在。會議確定的4大舉措中，包含有“放寬農業轉移人口落戶條件，探索進城落戶農民對土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的依法自愿有償退出機制”的內容。

　　梁平縣正是前期探索“土地承包經營權退出試點”的3個地區之一。

　　8月5日，《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》公布，其中要求：逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益。

　　8月29日，農業部、民政部、中國保監會又聯合批復了9個地區開展試點。

　　穩慎“退地”促進農民增收，加速新型城鎮化

　　梁平縣前期的“退地”探索顯示，穩慎推行“退地”，能夠實現促進農業增效農民增收，并加速新型城鎮化工業化。

　　截至8月，梁平縣已有101戶農民自愿“退地”297.47畝，引進經營主體6個，實現梁平柚、設施果蔬、高檔冷水魚、蓮藕等適度規模經營，增加了農業效益、集體經濟收入和農民財產性收入，蟠龍鎮義和村1組因此獲得13.79萬元集體收益，合興鎮原花園一社農民去年人均分紅900元。

　　農業轉移人口退出承包地，變現其土地財產權，增加了進城資本，也能為工業提供穩定的人力資源，加速發展新型城鎮化、工業化。

　　梁平縣初步探索形成了“發包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套”的“多方聯動、退用結合”的多元化退地模式，可以滿足部分地方及農戶的差異化“退地”需求，讓復雜敏感的“退地”變得規范有序、風險可控，是一種多方共贏、符合潮流的“帕累托改進”。

　　上億農民“市民化”回避不了“退地”問題

　　長遠來看，未來將會有越來越多的農民離開土地變成市民，如果沒有“退地”的正當通道，或許會有更多土地被撂荒。從這個層面看，梁平縣的探索意義深遠。未來，在“中國城鎮化的核心就是農民市民化”的語境里，越來越多“市民化”的農民將難以回避“退地”的問題。是否允許“退地”、如何有序“退地”，需要更多的關注和研究。

　　官方數據顯示，1978年，我國城鎮常住人口為1.7億人，2015年達到7.7億，城鎮化率從1978年的17.9％提升到2015年的56.1％。城鎮化的快速推進吸納了大量農村勞動力轉移就業，推動了國民經濟持續快速發展，帶來了社會結構深刻變革，促進了城鄉居民生活水平全面提升。

　　但是，我國的戶籍人口城鎮化率遠低于常住人口城鎮化率，2015年，兩者相差16.2個百分點。其中的主要原因在于城鄉二元結構：以前農村人口是農業人口，在城里居住的人口就是城鎮人口，在“打工”浪潮中，農村人口蜂擁入城市打工置業，雖然生產生活在城市，但是戶口并沒有變過來，從而形成這種數據上的差異。

　　目前，在城市里生活的農民工及其家人構成了一個以億為單位的龐大人群，這些過著“兩棲”生活的“偽城市人口”并沒有獲得城鎮的戶口。要進一步提高中國城鎮化的質量，尤其要加快農民工的市民化，這在官方和民間都早已達成共識。

　　根據《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》提出的目標，到2020年，我國常住人口城鎮化率將達到60％左右，戶籍人口城鎮化率達到45％左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

　　這些目標將通過怎樣的路徑實現？那些在城鎮落戶的農民如何處理自己的承包地，如何破解農業轉移人口“人地分離”現象？如何通過深化改革來破解現行的土地制度與城鎮化發展不相適應的問題？這些問題都格外引人矚目。

　　農村土地承包制度應與農業生產經營方式相適應

　　《農村土地承包法》是2003年開始實施的。13年來，我國經濟社會迅猛發展、城鎮化快速推進，數以億計的農村勞動力到城鎮就業，專業合作社、家庭農場、農業產業化龍頭企業等新型經營主體大量涌現，新的形勢呼吁創新和改革農村的土地制度，使農村土地承包制度與農業生產經營方式相適應。

　　不容忽視的是，近些年來，部分農村已經開始出現農民離鄉、村莊空心、土地撂荒的情況，2006年取消農業稅之后，農村土地閑置的成本很低，撂荒的嚴重程度已不容忽視，其背后便是部分農民“用腳投票”而作出的“退地”選擇。

　　“部分土地撂荒”的實際，讓土地的價值白白流失。人們需要拿出對策，喚醒沉睡在土地里的價值。

　　顯然，對于部分農民而言，“退地”時機已經成熟。在打工浪潮中，部分農民已經完成了一定的技能和資產積累，他們已成為“城鄉搖擺人”或“準城鎮人”，承包地變得沒那么重要。他們“退地”的風險較小，變現土地承包經營權這個權利所獲得的補償金還能幫自己更快更好地在城市立足，加快進城農民市民化和新型城鎮化進程。

　　另一方面，個體情況不能等同于整體，對于農民來說，“退地”畢竟意味著 “打出最后一張牌”。盡管從梁平縣的實踐看，部分農戶對土地的依賴程度越來越輕，但作為一個整體，農民“退地”依然意味著一定的風險，由此，風險防控應始終貫穿改革試點的全過程。從長遠看，該項工作最重要的治本之策在于提升農民在城鎮的生存能力。

　　“退地”面對的問題需要法律權威解答

　　中國青年報·中青在線記者注意到，梁平縣作為“土地承包經營權退出試點”地區之一，已經探索出足以指導基層實踐的思路和路徑。但這種探索依然面臨一定的不確定性，“退地”工作尚需更多的頂層設計。

　　首要問題是需要將更為完備的承包地退出機制納入《農村土地承包法》，讓該項工作有法可依。

　　現行《農村土地承包法》對承包地的“退出”有所涉及。

　　該法第26條規定，承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。這可以理解為“法定退出”。

　　該法第29條規定，承包期內，承包方可以自愿將承包地交回發包方。承包方自愿交回承包地的，應當提前半年以書面形式通知發包方。這可以理解為“自愿退出”。

　　但是，這些規定失之寬泛，難以規范和調整紛繁復雜的“退地”行為。法律必須對如何保障“退地”農民的權益、如何保障未退土地的有效利用這兩個核心問題，作出更為明晰的界定。

　　目前，記者尚未發現立法機關出臺與“退出承包地”相關的法規。比如，除了承包地之外，宅基地、自留地等可否“退出”？第二輪土地承包合同還有10余年期限，退地是“到期截止”還是“永久有效”？承包期滿后，目前的“退地者”和“接盤者”的權利義務如何界定？這一系列問題都等待著權威解答。

　　同時，“退地”必將衍生出承包地的再分配問題，這也需要頂層設計：誰有權參與再分配？如何分配？分配如何能既便于集中耕種又能實現相對公平？

　　《農村土地承包法》第3條規定，農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。

　　記者注意到，梁平縣現有的“退地”探索中，是利用該法條中的“等”字做文章，把有償取得的農民退出土地界定為不宜采取家庭承包方式的土地（家庭承包是無償的——記者按），讓“退出”的土地除采取流轉的方式外，還可以采取其他方式得以“接力”承包。而這種做法是否合法合規，也需要加以明確。

　　需要為“退地”農戶提供更多保障

　　“退地”還呼喚更多具有操作性的政策。

　　國家征用農地時，有較為完善的征地農民養老保險等保障政策。但“自愿退地”的農民則付之闕如。現在的農村居民養老保險每月僅百元上下，不足以“遮風擋雨”，為此需要為“退地”農民在土地、住房、社保、就業、教育、醫療等方面建立保障機制。

　　“打鐵還需自身硬”，外部的“輸血”不能代替自身的“造血”功能，還需要通過培訓等幫助“退地”農民實現穩定就業解決后顧之憂，這需要政府在資金、師資、機制上作出安排。

　　就梁平縣試點的情況看，“退地”后，雖然政府極力倡導發展家庭適度規模經營，但目前 “接手”的經營者中，多是從事高投入、高收益、高附加值的產業。

　　這種模式對于破解“三農問題”是否具有普遍價值，尚未可知。畢竟，解決“吃飯”問題更依仗種植業等“狹義農業”，而非觀光、體驗、休閑等“新型農業”。參照農業發達國家的經驗，要形成更成熟、更有競爭力的第一產業，更理想的模式或許是“職業農民”家庭經營式的“家庭農場”，輔以合作社提供產前、產中、產后的服務。

　　為什么種糧大戶和職業農民在參與承接梁平縣農民“退出”的土地時缺席？這可能是因為樣本數太少而出現的偶然，也可能是因為他們掏不出足夠的“補償金”。

　　我國已經決定從2015年起調整完善農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼3項補貼政策，統籌用于支持糧食適度規模經營。該項工作選擇5個省進行試點，支持對象為主要糧食作物的適度規模生產經營者，重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜，體現“誰多種糧食，就優先支持誰”。

　　從這個角度上看，政府如何通過機制上的調整，讓職業農民和種糧大戶有能力、有意愿參與承接部分農民“退”出的土地，值得深思。

　　政府籌措“退地”的周轉金（或者“補償金”）的難題，可能是“退地”改革探索面臨的最大瓶頸。如何組建資金池，如何平衡資金壓力，如何建立財政支持體系，通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、民辦公助、風險補償等措施，為土地承包經營權退出提供資金支持，這些問題都需要出臺更多的細則。

　　如果“退地”的探索在更大范圍內推開，建立一個基于互聯網技術的市場供需信息平臺，實現市場信息收集發布、資源資產評估、交易代理、金融保險服務、法律法規政策咨詢及代理等方面的服務，就顯得十分必要。(田文生)