個人所得稅：改革之路怎么走

　　在青島，納稅人可以通過手機繳稅。光明圖片/視覺中國

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　　個人所得稅作為與老百姓關系最為密切的稅種之一，改革呼聲一直不絕于耳。尤其是進入經濟發展新常態下，我國的個稅改革已經不是某一個具體要素的改革，而是進入到了一個整體性改革的新階段，需結合經濟、社會發展統籌規劃，并充分考慮各項手段、措施的可操作性，對課稅模式的轉變、費用扣除的確定、稅率的優化調整、征管流程的重構等做出通盤設計。

　　1.“調節收入差距”效果如何

　　隨著改革開放的深化和社會主義市場經濟的發展，我國社會收入分配不公的現象也越來越明顯，使得稅收收入也存在著較大的差異。再者，近些年，個人和家庭的收入不再單純地依賴工資薪金收入，呈現出多元化和隱形化的特征。而個稅改革由于種種原因明顯滯后于這種收入格局變化，相關制度設計存在缺陷和問題，使個稅調節收入分配的作用發揮十分有限。不僅如此，個人所得稅還有被邊緣化的表現，其調節功能亟待優化和強化。

　　我國個人所得稅最早于1950年1月由政務院頒布的《全國稅政實施要則》提出：“我國擬開征個人所得稅、資本利得稅等14個稅種”，但當時只限于提出擬開征，并未付諸實踐。個稅的真正實施是在1980年，其背景是黨的十一屆三中全會提出對外開放，為維護國家主權和稅收收益權，主要針對外國來華人員開征個人所得稅。其后，20世紀80年代后期又開始對國內居民征收個人收入調節稅。1994年分稅制改革，將上述兩稅與城鄉個體工商業戶所得稅合并，形成了目前個人所得稅制的基本框架。其后，國家又對個稅進行過幾次重大調整。最近的一次調整是2011年9月1日，將個稅的起征點由原來的每月2000元調高至3500元，并將工資薪金所得的超額累進稅率由9級減至7級，取消了15%和40%兩檔稅率，將最低的一檔稅率由5%調整為3%。

　　根據統計數據，起征點調到3500元后，工薪所得納稅人占全部工薪收入人群的比重由原先的28%下降到不到8%。“調節收入差距”本就是個稅征收的應有之義，所以就工薪收入群體而言，這種改變符合其優化原理。然而這一稅改使高收入者增加納稅、低收入者減少繳稅的效應卻只限于工薪階層。具體分析，首先，在總體框架上未能充分體現“綜合與分類相結合”的改革方向，除工薪所得之外的高收入調節機制沒有建立。其次，“劫富”效應不明顯，比如，將年收入12萬以上定義為高收入群體，這種設置標準偏于老化，對真正的富豪征稅效果不明顯。再次，此次個人所得稅改革“濟貧”效應也有限。因為改革之前月收入低于2000元的人群原本也不需要納稅，改革之后調整為3500元，對于普通薪酬的人群來說，也就是減少了幾十元稅負支出，但對于高薪酬人群來說，卻能夠節約幾百元甚至更多。個稅設計的初衷是調節高收入、緩解因社會收入分配不公造成的矛盾。然而，2011年后個稅征收仍存在“逆向調節”現象，工薪階層成了實際的納稅主體。

　　在稅制設計中，首先要考慮的便是稅種的功能定位問題。傳統意義上，個人所得稅的最基本功能即為組織財政收入和調節收入分配。然而，近十多年來，我國的個稅占稅收總收入的比重平均僅在7%左右；占公共財政收入的比重更低，僅為6%。可見，我國個稅在組織財政收入的功能方面不夠理想。原因主要在于我國目前尚處于社會主義初級階段，雖然已經過了多年的發展，但生產力水平和人均GDP與發達國家相比仍然相對較低，大部分家庭的收入都是用于維持基本生活需要，個人收入很難作為普遍征收的對象。

　　2.不應再糾結于“起征點”調整

　　我國個人所得稅從1980年正式開征至今已有36年，“綜合與分類相結合”的改革方向也早已在2003年中央文件中明確。但時至今日，個稅已有的改革始終圍繞著工薪所得免征額的調整，真正意義上的綜合與分類相結合的改革沒有實質性推進。很顯然，個稅改革不應再糾結于“起征點”的調整，而是應盡快建立以家庭為單位、按年計征的現代所得稅制度，并明晰改革的時間表和路線圖。

　　目前，我國采用的是超額累進稅率（對工資、薪金所得適用3%~45%的7級超額累進稅率，對個體工商戶的生產、經營所得和對企事業單位的承包、承租所得實行5%~35%的5級超額累進稅率）和比例稅率（對勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得、利息股息紅利所得、財產租賃、轉讓所得、偶然所得和其他所得適用20%的比例稅率）。這種稅率設計結構過于復雜，與國際上通行的簡化稅率結構、降低稅負的個稅改革趨勢不相適應。

　　當前，我國實行分類所得稅制的模式，個人所得稅的稅目共分為11類：“工資、薪金所得；個體工商戶的生產、經營所得；對企事業單位的承包經營、承租經營所得；勞務報酬所得；稿酬所得；特許權使用費所得；利息、股息、紅利所得；財產租賃所得；財產轉讓所得；偶然所得；經國務院財政部門確定征稅的其他所得”，并規定了每個應稅項目的費用扣除標準、適用稅率和計稅辦法。這種征稅模式一目了然，便于征收，但也存在弊端，并未涵蓋所有的收入方式，即不在11個稅目范圍的收入就都不需要繳納個稅。

　　而近年來，我國居民的收入已由工資收入為主向收入形式多元化發展，利息、股息和紅利等資本性收入也逐漸成為居民收入的重要來源。另外，職務補助及其他實物補助形式也構成居民收入的重要組成部分。而上述這些收入在現行個人所得稅制下，無法自動地成為應稅項目，這就使得我國個人所得稅的稅基過于狹窄，分類所得稅制難以體現公平稅負原則。此外，前述11個稅目，由于其稅率和扣除費用不同，界限比較模糊，這就為納稅人將其所得收入在不同項目之間轉移創造了空間。

　　個人所得稅是世界各國普遍征收的一種稅，近年世界各國的個人所得稅發展趨勢是低稅率、寬稅基的稅制結構。相比之下，我國的個稅費用扣除標準對個人的實際稅負能力考慮不夠充分。例如工薪所得，目前我國對所有的納稅人免征額均為3500元，卻未考慮每個納稅人的情況彼此之間差異很大。有些人處于并有可能長期處于單身狀態，有些人則有家庭，且家庭成員人數也不一樣；有些人需要教育子女，有些人需要贍養老人。而且，不同地區的生活水平也不盡相同，這些都會影響到納稅人的生活總成本和實際的稅收負擔。

　　3.按家庭征收是未來個稅改革方向

　　借鑒國際上個人所得稅制改革經驗，結合我國國情，我國個人所得稅改革的取向應是充分發揮其調節收入分配差距的作用，優化個人所得稅稅率，強化個稅在調節收入分配差距方面的功能，兼顧培養納稅意識和培育中等收入階層。

　　同時，確定納稅人和征稅范圍，合理劃分綜合課稅項目和分類課稅項目。具體而言，可考慮將工資、薪金所得、勞務報酬、稿酬所得和特許權使用費所得等具有勞動報酬性質的收入，納入到綜合課稅的范圍中。利息、股息、紅利，屬于投資所得，財產租賃屬于讓渡使用權所得，財產轉讓屬于所有權變動所得，可考慮仍然按照現行的分類計征方式。

　　未來，個稅改革方向是按家庭征收，過渡期可先按照個人綜合征收但增加專項扣除。

　　世界上大多數國家是實行綜合與分類相結合的混合稅制，還允許納稅人就其贍養人口的多少和實際負擔的情況扣除一定數額的生計費用。目前在費用扣除方面，我國采取的是綜合扣除和分項扣除相結合的方式，主要是綜合扣除。顯然，我們有必要調整思路，實行以家庭為對象的征收方式。具體可將納稅人能夠計算的家庭負擔，比如贍養人口的數量、按揭貸款額度等計入個稅的抵扣因素，以更好地體現稅收公平原則。

　　事實上，我國對個人所得稅按家庭征收進行改革的呼聲早已持續多年，只是在技術層面條件還不太具備。比如，將納稅人的家庭收入納入征稅的信息系統較為困難，大部分納稅人對稅法規定及申報程序等并不熟悉，這也是此項改革過去早已提出卻遲遲沒有有效推進的重要原因。因此，現階段，可考慮按照個人綜合所得征收，增加“人口贍養系數”和“房貸利息支出額”這兩個專項扣除項目。此外，費用扣除標準應根據物價的變化實時浮動，建立可變的動態扣除機制，以防止物價的漲跌造成費用扣除與現實生活成本的脫節。

　　此外，建立健全個人信用制度，建立統一的納稅人識別號。可考慮將每一位社會成員的身份證號碼、社會保障號碼與其個人納稅號碼“三號合一”，成為其唯一、終身有效的信息單元代號，亦成為納稅識別號。其取得的每一筆收入，都可記入這一號碼之下，并可根據納稅人的納稅義務履行情況進行信用評級，其評級結果會對納稅人的工作、貸款等社會行為產生實質性影響，以此促使納稅人自覺履行納稅義務。

　　【專家觀點】

　　華夏新供給經濟學研究院院長賈康：本輪個稅改革要站在整個稅制改革的宏觀層面去思考，稅制改革應以保護納稅人權利為中心，納稅人總體稅負不應增加。應當將個稅改革與增值稅、消費稅等間接稅改革結合在一起考慮，就是說，如果個稅改革增加了納稅人的負擔，就應當通過降低增值稅、消費稅等間接稅稅負，讓納稅人得到更多實惠，實現直接稅與間接稅一體化的改革。

　　中國財政科學研究院稅收政策研究室主任張學誕：個稅改革應確定合理的綜合所得征稅范圍，可將經常性的勞動所得確定為綜合所得，將資本性所得和偶然所得仍作為分類所得。建立規范的稅前扣除制度，可考慮在現有工資薪金費用扣除的基礎上，增加教育、醫療、住房貸款利息等方面的專項扣除。專項扣除的項目和標準應體現個人及其家庭的個性化支出因素，同時應與基本扣除額的調整統籌考慮。

　　中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇：只要扣除了個人和家庭的基本生活成本費用，對個人收入扣除成本費用之后的余額征收個稅，那么個稅是不是對家庭征收，本來就不應該是一個重要的問題。問題的焦點應該是成本費用扣除標準是否合適，即綜合與分類所得稅改革后，各種標準扣除和專項扣除是否與實際成本費用基本相符。個稅改革的目標就是讓個稅更加公平。

　　中國社會科學院財經戰略研究院稅收研究室副研究員滕祥志：在分類所得稅制之下，沒有考慮扣除項目中家庭撫養、贍養、大額教育和醫療支出、首套房屋貸款利息等生計扣除的因素，夫妻二人必須分別納稅，沒有將家庭作為納稅主體對待。考慮到家庭和人口存續發展、未來鼓勵生育和尊重家庭價值的客觀趨勢，應盡量廣泛實行綜合征收，相應降低稅率，實現整體性減稅。

　　（作者單位：中國社會科學院財稅研究中心、中國特色社會主義理論體系研究中心）（陳晨整理）