“十三五”養(yǎng)老機構全面改革 公辦養(yǎng)老機構“民營化”起步

　　未來五年的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了更細致的藍圖。7月6日，民政部、國家發(fā)改委正式印發(fā)《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確將全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的多層次養(yǎng)老服務體系，增加養(yǎng)老服務和產(chǎn)品供給，并就社區(qū)養(yǎng)老等細化領域進行了分節(jié)部署。北京商報記者發(fā)現(xiàn)，《規(guī)劃》側重解決當前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的難點，其中就包括備受矚目的公辦養(yǎng)老機構改革，同時力促養(yǎng)老服務投融資機制創(chuàng)新、醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合。

　　公辦養(yǎng)老機構改革全面推開

　　近年來，我國老齡化速度持續(xù)加快，截至去年，全國60歲以上的老人已經(jīng)達到了2.2億人，占總人口比重達16%左右，各類養(yǎng)老院也雨后春筍般涌現(xiàn)。然而頗受傳統(tǒng)老人推崇、護理經(jīng)驗更豐富的公辦養(yǎng)老院卻仍面臨著“一床難求”的窘境，部分重點城市老年人要想入住公辦養(yǎng)老院需排隊數(shù)年甚至數(shù)十年。

　　與此同時，部分公辦養(yǎng)老機構還存在運營活力不足、專業(yè)化程度低等情況，入住老人難得到全面照料。業(yè)內(nèi)認為，出現(xiàn)上述情況，與公辦養(yǎng)老院的職能定位不明確、管理體制僵化、資源分配與利用不均衡密不可分，深入改革推陳出新迫在眉睫。

　　為此，在2013年部署公辦養(yǎng)老機構改革試點工作的基礎上，本次《規(guī)劃》明確，“十三五”期間將在全國范圍內(nèi)建立健全“公建民營”管理辦法，加大公辦養(yǎng)老機構實行“公建民營”試點工作力度。鼓勵政府投資新建、改建、購置的養(yǎng)老服務設施，新建居民區(qū)按規(guī)定配建并移交給民政部門管理的養(yǎng)老設施，采取“公建民營”等方式，進行社會化運作。

　　不過，交由社會資本運營的同時，這類養(yǎng)老院的公益職能仍將保留。《規(guī)劃》強調，實行“公建民營”的養(yǎng)老機構，在優(yōu)先接收有入住需求的養(yǎng)老服務保障對象基礎上，閑置床位全部向失能或高齡社會老年人開放，確保繼續(xù)履行公益職能、確保資產(chǎn)安全。

　　中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞認為，養(yǎng)老服務機構實行公建民營后，基層政府將由服務提供者轉型為服務監(jiān)督者，也實現(xiàn)了投資方向的戰(zhàn)略轉變，“今后政府只負責大型設施建設投資，日常運營費、小型設施建設費均由社會經(jīng)營者投入，并且每年社會經(jīng)營者還會上交一部分利潤，作為機構的折舊費和發(fā)展基金”。

　　在唐鈞看來，公辦養(yǎng)老院“一床難求”的背后，隱藏著公辦、民營養(yǎng)老院面臨的不公平現(xiàn)狀，改革的核心目標就是讓各類養(yǎng)老機構在同一起跑線上公平競爭。他認為，公辦養(yǎng)老院“先天”已經(jīng)得勢得益，政府沒有必要再給予特別的財政補貼，將它們推向市場，反而能夠促進發(fā)展，“當然，這樣的轉型也毋需一蹴而就，可以給出一定的年限，每年削減一部分財政補貼，逐步歸零，最終完全按市場規(guī)律辦”。

　　“推行公建民營的最終目的，是讓政府在養(yǎng)老市場中回歸本位，以前的政府既是裁判員也是運動員，自己制定規(guī)則，又自己建設養(yǎng)老機構，阻礙市場有序發(fā)展”，北京社會管理職業(yè)學院政策理論研究所所長成海軍表示，“事實上相關部門更應發(fā)揮引導、監(jiān)管作用，努力營造公平、和諧的競爭環(huán)境，既像路燈一樣為民營養(yǎng)老機構指引方向，也要像紅綠燈一樣加強監(jiān)督，合規(guī)的放行、違規(guī)的予以禁止，這樣的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)才是健康的”。

　　創(chuàng)新投融資機制 吸引民間投資

　　如果說公立養(yǎng)老機構改革是為破除國企、民企養(yǎng)老機構不平等鋪路，創(chuàng)新投融資渠道則進一步為民資入駐養(yǎng)老領域“撐腰”。由于國內(nèi)養(yǎng)老需求的急劇擴大，目前起兜底作用的公辦養(yǎng)老院難以填補養(yǎng)老服務的巨大缺口，亟待民間資本予以補充。然而，前期投入高、利潤薄的產(chǎn)業(yè)特征，卻讓民資直面較長的“回本期”時頗有動搖，各方呼吁給予民營養(yǎng)老機構資金支持的聲音愈加響亮。

　　順應這一呼聲，《規(guī)劃》明確將通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量創(chuàng)辦養(yǎng)老服務機構，重點鼓勵社會力量投資興辦面向失能、失智、高齡老年人的醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老機構和養(yǎng)護型、醫(yī)護型養(yǎng)老床位。同時支持境外資本投資養(yǎng)老服務業(yè)，鼓勵民間資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務。

　　而在投融資機制方面，將支持符合條件的企業(yè)發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券，募集資金用于建設養(yǎng)老服務設施設備和提供養(yǎng)老服務，并大力推廣政府與社會資本合作，通過建立合理的“使用者付費”機制等方式，增強吸引社會資本能力。

　　實際上，引導社會資本參與養(yǎng)老機構建設已多次被寫入中央和地方的政策中，也成為了社會的共識。今年3月，央行、民政部、銀監(jiān)會等五部門曾聯(lián)合下發(fā)《關于金融支持養(yǎng)老服務業(yè)加快發(fā)展的指導意見》，明確為促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，將探索拓寬養(yǎng)老服務業(yè)貸款抵押擔保范圍，并推動符合條件的養(yǎng)老服務企業(yè)上市融資。

　　“這次扶持的特點，就是法無禁止皆可為，政府完全打開養(yǎng)老市場，并給予空前的金融政策扶持，允許民資在合理范圍內(nèi)的任何建設、運營動作，這能充分調動各路民資的積極性，”成海軍告訴北京商報記者，“不過需要注意的是，前期刺激政策都需要兩到三年的消化期，方能真正釋放紅利，不能盲目追求立竿見影的效果。”

　　另有業(yè)內(nèi)人士提醒，要真正激發(fā)民營機構對養(yǎng)老市場的補充作用，主管部門必須制定一套完整的市場規(guī)則，并嚴格遵照執(zhí)行，以幫助民資規(guī)避隨意性、盲目性和短期獲利性。民資也應針對不同需求、不同層次的老年人群體，建設不同類型養(yǎng)老服務機構、服務場所，而不是一味地追求豪華、高端。

　　醫(yī)養(yǎng)結合醫(yī)療費用異地報銷可期

　　在高齡和失能、失智老人數(shù)量逐漸增加的背景下，醫(yī)養(yǎng)結合也成為了眾多養(yǎng)老機構的主攻方向，但高昂的醫(yī)療費用曾一度成為這一模式落地的掣肘。直到今年6月，國家衛(wèi)計委、民政部共同發(fā)布《關于遴選國家級醫(yī)養(yǎng)結合試點單位的通知》，明確我國將遴選國家級醫(yī)養(yǎng)結合試點單位，試點地區(qū)可享受醫(yī)養(yǎng)結合優(yōu)惠扶持政策，其中就包括將符合規(guī)定的醫(yī)療、康復和護理費用納入醫(yī)保支付范圍。

　　在此基礎上，《規(guī)劃》對醫(yī)養(yǎng)結合模式進一步細化，提出符合條件的可按規(guī)定與基本醫(yī)療保險經(jīng)辦機構簽訂基本醫(yī)療保險定點服務協(xié)議，入住的老年人可就地享受醫(yī)保報銷待遇。鼓勵養(yǎng)老機構與周邊醫(yī)療衛(wèi)生機構開展多種形式的協(xié)議合作，加強老年病醫(yī)院、康復醫(yī)院、護理院、臨終關懷機構建設。這意味著醫(yī)養(yǎng)結合的康復、護理費用，或將享受到異地醫(yī)保保險待遇。值得一提的是，國家衛(wèi)計委副主任金小桃曾透露，我國健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系將在2020年初步形成，屆時居民就將享受到互聯(lián)網(wǎng)健康咨詢、醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)異地結算等服務。

　　此外，《規(guī)劃》還明確將選擇有條件、有代表性的地區(qū)進行醫(yī)養(yǎng)結合試點，規(guī)劃建設一批特色鮮明、示范性強的醫(yī)養(yǎng)結合試點項目，實施養(yǎng)老服務信息惠民和養(yǎng)老機構遠程醫(yī)療合作等試點專項，推進智慧醫(yī)養(yǎng)護一體化發(fā)展。

　　盡管頂層設計已經(jīng)鋪開，但這項惠老政策的落地還面臨著多道關卡。曾有多家養(yǎng)老企業(yè)向北京商報記者反映，雖然各地紛紛開始出臺醫(yī)養(yǎng)結合機構醫(yī)保資格“綠色通道”等扶持制度，但截至目前，不論是醫(yī)療機構投建醫(yī)養(yǎng)結合設施，還是養(yǎng)老企業(yè)開辦醫(yī)養(yǎng)結合機構仍然要面臨巨大阻礙。比如某養(yǎng)老企業(yè)就表示，現(xiàn)在社會資本在北京要投建一家醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老機構，可能需要兩年左右才能獲得定點醫(yī)保資格，手續(xù)相當繁瑣。

　　“要改變醫(yī)養(yǎng)結合機構面臨的冗長審批流程，關鍵在于打破部門分割，建立涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務兩方權限的機構統(tǒng)一審核，避免出現(xiàn)互不認可標準的情況，拖延時間”，北京青年政治學院社工系老年研究室主任李紅武表示。

　　與此同時，醫(yī)療資源的緊缺也逐漸顯現(xiàn)，不少慢性病、退行性疾病患者需要康復治療，但市場需求與供給脫節(jié)，服務設施不足，全科醫(yī)生不足。另一方面，當前我國老年醫(yī)療、護理機構的從業(yè)人員數(shù)量不足、質量不高，不能滿足老年人多元化需求，同時從業(yè)人員工資低、工作量大、流動性大，一定程度上制約了長期醫(yī)養(yǎng)結合管理模式的形成與發(fā)展。業(yè)內(nèi)認為，這反映出我國相應培訓體質尚不健全。

　　“需要注意的是，在醫(yī)療護理人員之外，目前養(yǎng)老機構還存在一類日常起居的護理人員，這些護工的資質要求不高，只要能判斷出老人潛在的危險，并及時向醫(yī)療人員求助即可，”李紅武告訴北京商報記者，“因而這類人才的培訓，完全可以交給專業(yè)培訓機構，無需扎堆進入專業(yè)院校培養(yǎng)，節(jié)約下的資源可以培訓更多護理人員。”（蔣夢惟 張暢）