深改組22次會勾畫改革脈絡 供給側改革打前鋒

從22次深改組會議透露的信息來看，在新常態(tài)下，中國改革多點推進，也是經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”協(xié)調(diào)推進改革的具體表征，改革脈絡清晰可見。深改組審議的117份文件雖然各有側重，但都直指改革中的“硬骨頭”。

深化改革，做好頂層設計方能行穩(wěn)致遠；啃硬骨頭，發(fā)現(xiàn)存在問題才能對癥下藥。從2013年11月中央深改組成立至今的28個月里，中央深改組共召開22次會議，審議117份文件，平均每次會議審議文件超過5項。

證券時報記者梳理歷次深改組會議的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，會議審議文件的涉及面非常廣泛，涉及司法、國企改革、農(nóng)村土地流轉、自貿(mào)區(qū)、足球改革、全面創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境、價格機制等諸多方面，既有宏觀方案，又有某一具體領域的細化規(guī)定。

從22次會議透露的信息來看，在新常態(tài)下，中國改革多點推進，也是經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”協(xié)調(diào)推進改革的具體表征，改革脈絡清晰可見。

2016年是全面深化改革的關鍵之年，也是“十三五”的開局之年。分析人士指出，今年深改繼續(xù)啃“硬骨頭”，以供給側結構性改革推動全面改革。

　　從整體到分步推進

　　“硬骨頭”沒少啃

深改組審議的117份文件雖然各有側重，但都直指改革中的“硬骨頭”。年初和年末的會議一般以通過宏觀、具有指導性的文件為主，中間的會議則更多關注具體內(nèi)容。

中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱指出，總體來看，改革路線圖主要從體制與制度上突出重點、劃分布局，突出了宏觀布局。在微觀領域的改革主要是選擇一些關鍵選項。

中央全面深化改革領導小組走出的第一步，是搭建改革的組織保障體系，制定改革的統(tǒng)領性總體方案。2014年1月，中央全面深化改革領導小組第一次會議審議通過了《中央全面深化改革領導小組工作規(guī)則》等，確定了全面深化改革的方向和原則，形成了比較系統(tǒng)的工作架構和組織保障。

2014年年終，中央全面深化改革領導小組第八次會議通過了《中央全面深化改革領導小組2015年工作要點》。2015年年終，中央全面深化改革領導小組第十九次會議通過了《中央全面深化改革領導小組2016年工作要點》。體現(xiàn)了整體謀劃、分步推進的改革思路。

找準重點、難點，主攻“多年啃不動的硬骨頭”，是中央全面深化改革領導小組第二步部署。

利率市場化、戶籍制度、社保費率、自貿(mào)區(qū)、國稅地稅改革、負面清單等舉措，都是牽一發(fā)動全身的領域，明顯可以看出改革正在勇闖深水區(qū)，一些多年懸而未決的難題開始解題，這樣那樣的“硬骨頭”被不動聲色地啃掉。

“總體反映了我們的改革思路是分步推進、個個擊破，成熟一項推進一項，出臺一項方案就要收到成效，而不是放空炮。”汪玉凱指出。

而對改革質(zhì)量和落實的重視，在歷次會議中均有所體現(xiàn)，而且提法比較穩(wěn)定。比如，關于改革質(zhì)量，第四次會議要求“重大改革方案制定要確保質(zhì)量”，第五次會議提出“嚴把改革方案質(zhì)量關”，第七次會議強調(diào)“把提高改革方案質(zhì)量放到重要位置”。

從重視改革方案，到重視改革落地，可見改革關鍵年也是改革最艱難的一年。改革落地之難，中央層面也在反思，并開始轉變改革思路。從重視頂層設計，到第十七次深改組會議提出，中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。全面深化改革任務越重，越要重視基層探索實踐。

所有這些，反映了中央全面深化改革的決心和“一分部署，九分落實”的理念。

　　國企改革硬骨頭一直啃

　　從制度保障到頂層方案

國企改革一直是經(jīng)濟改革議題里的熱門詞，而在深改組會議中，國企改革被提及的頻率也很高。從2014年提出深化改革中的任務列明到2015年6月開始，關于國企改革的相關文件密集得到通過，為進一步深化國企改革奠定了一系列思路連貫、體系化的保障性制度。

2015年6月深改組第十三次會議通過《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》與《關于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》；7月的第十四次會議通過《關于推動國有文化企業(yè)把社會效益放在首位、實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的指導意見》；9月的第十六次會議通過《關于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導意見》；10月的第十七次會議通過《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》。

毫無疑問，國企改革已走在了中國各項改革的“第一方陣”。上述6份文件大致可分為兩類，一類是與國企改革有關的內(nèi)容集中在加強對國企與國有資本的監(jiān)管；另一類是對國企改革本身的一個大綱領。

國有資產(chǎn)流失嚴重只是國企癥結中的一個。國有資產(chǎn)流失也和貪腐密切相關。2015年深改小組對國企改革的部署以加強監(jiān)管“開題”，也是對國企長期存在的問題“對癥下藥 ”。2015年深改組第十三次會議上，通過了《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》《關于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》兩份文件，再次給國企改革定調(diào)：“黨管國企”。

“堅持黨的領導，加快形成國資監(jiān)督體系，可以為下一步深化國企國資改革提供體系性制度保障。”中國企業(yè)研究院首席研究員李錦表示，近年來公布出來的多起國企腐敗案件的背后，也印證了一些國企組織建設松散，黨組織在企業(yè)改革發(fā)展中沒有充分發(fā)揮應有的作用，尤其是一些國企高管，身為黨員領導干部，被利益引誘，喪失了黨性。

而加強監(jiān)管同樣也是在為后續(xù)改革作鋪墊。2015年作為國企改革的落地之年，“混合所有制改革”“兼并重組”“分類改革”“清退落后產(chǎn)能”成了頻頻出現(xiàn)的關鍵詞。但怎么改一直缺少統(tǒng)一的綱領。

在此背景下，深改組分別在2015年9月15日的第十六次會議及2015年10月13日的第十七次會議上，通過了《關于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導意見》以及《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》。

李錦表示，分類是國企改革的重大突破，它是整個國企改革的前提和基礎，這決定著國企改革的全局，更涉及未來要推進的混合制改革以及國企并購重組等資本運作。

在2015年年底的中央經(jīng)濟工作會議上，國企改革又被列為2016年重點推進的四大改革之一，且位居首位，具體包括加快改組組建國有資本投資、運營公司，加快推進壟斷行業(yè)改革等。毫無疑問，2016年國企改革的力度不亞于往年，預計將有多項配套文件陸續(xù)出臺。

　　財稅改革穩(wěn)步推進

　　效果良好

深化財稅體制改革是一場關系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構，也是一場牽一發(fā)動全身的“硬仗”。自深改組成立以來，預算管理制度改革、稅制改革等各項財稅改革進一步向縱深推進。

在十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，財政被認為是國家治理的基礎和重要支柱。深改組第三次會議審議了財稅改革頂層設計方案——《深化財稅體制改革總體方案》，明確了三大任務，即預算管理制度改革、六大稅收制度改革以及調(diào)整中央和地方政府間財政關系；深改組第十七次會議審議通過《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，會議在談到深化國稅、地稅征管體制改革時指出，要“協(xié)同共治”“發(fā)揮國稅、地稅各自優(yōu)勢”。這些方案都是對財稅制度改革總要求的不斷完善和落實。

華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長賈康指出，改革開放30多年來，每一次重大經(jīng)濟社會改革，財稅體制改革都是“先行軍”。如果說“十二五”期間業(yè)已完成了深化財稅體制改革的頂層設計，那么“十三五”期間財稅改革將進入主攻和取得決定性勝利的階段。

財稅改革牽涉面廣，十分艱巨和復雜。自2014年6月30日《深化財稅體制改革總體方案》出臺以來，各項改革穩(wěn)步推進，接下來將繼續(xù)穩(wěn)步推進。

在2015年全國財政工作會議上，財政部部長樓繼偉在部署2016年財稅改革任務中，排在首位的正是中央與地方事權和支出責任劃分改革，這項改革中即包含中央和地方稅收的重新劃分。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇指出，深化財稅改革三大任務中，有兩項已取得實質(zhì)性進展。今年將全面推開營改增改革，這意味著全年減稅力度將達到幾千億元，對企業(yè)來說是真金白銀的支持。為了彌補降稅帶來的財政減收，中央決定階段性提高財政赤字率，以保障政府應該承擔的支出責任，彰顯了政府推進改革的決心與擔當。

“當前，深化財稅改革最亟待精確發(fā)力和精準落地的，當屬中央和地方財政關系的調(diào)整。”高培勇指出，迄今的財稅體制改革進程尚不夠均衡，有別于預算改革、稅制改革在改革實施層面取得的實際進展，作為深化財稅改革的三大任務之一，劃分中央和地方事權和支出責任相對滯后。

高培勇認為，央地財政關系的調(diào)整之所以相對滯后，同改革內(nèi)容設計不夠詳實具體相關。就央地財政關系調(diào)整的兩個主要線索而言，無論是“進一步理順中央和地方收入劃分”，還是“合理劃分各級政府間事權與支出責任”，其內(nèi)容都是比較籠統(tǒng)的，基本停留在總體規(guī)劃層面。至于具體該如何去做，則沒有進一步提及。

　　對外開放、價格機制

　　以及金融改革齊頭并進

除國企改革、財稅改革外，中國改革的另一項重點在于促進對外開放。深改小組第十六次會議審議通過了《關于實行市場準入負面清單制度的意見》、《關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》；第十八次會議通過了《關于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》以及《關于促進加工貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》。

國企改革與對外開放都是2014年中央經(jīng)濟工作會議部署的重點工作，當年的中央經(jīng)濟工作會議曾提出“推進國企改革要奔著問題去”以及構建開放型經(jīng)濟新體制，兩項議題成為2015年的“改革熱詞”因此并不意外。

國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟部部長余斌表示，“十三五”期間，我國將迎來從以工業(yè)制造業(yè)為主對外開放到以服務業(yè)為主對外開放的轉變過程，未來30年的開放重點是服務業(yè)的改革發(fā)展、對外開放及與國際接軌。目前，上海、天津、廣東、福建等4個自貿(mào)試驗區(qū)正在探索服務業(yè)對外開放。

自貿(mào)區(qū)是新形勢下我國擴大開放，進一步融入經(jīng)濟全球化的重要載體。上海、廣東、天津、福建四大自貿(mào)區(qū)譜寫了中國對外開放新格局，各具特色助力深化改革。自貿(mào)區(qū)成為沿線重要節(jié)點，接軌“一帶一路”戰(zhàn)略。隨著自貿(mào)區(qū)試點范圍的不斷延伸，將進一步激活相關區(qū)域的經(jīng)濟活力。

除了這兩項議題以外，深改小組部署的另外幾項經(jīng)濟改革分別與全面創(chuàng)新、審計制度、價格機制、農(nóng)業(yè)以及金融改革有關。

其中，提升企業(yè)活力是一條“暗線”：例如金融方面通過的普惠金融發(fā)展規(guī)劃有助于便利企業(yè)融資，全面創(chuàng)新改革試驗以企業(yè)為主體，稅制改革則有助于減輕企業(yè)負擔。可見，在經(jīng)濟下行壓力仍然存在的背景下，提升企業(yè)活力已經(jīng)成為了“穩(wěn)增長”不可忽視的一大動力。

而有的改革則不能操之過急，比如金融領域改革。國家信息中心經(jīng)濟預測部首席經(jīng)濟師祝寶良說，金融改革涉及很多方面，金融監(jiān)管、金融主體、金融市場等等，要改革都需要同步推進的，這些年大家對金融改革呼吁很多，但單個一項改革都需要多方面的改革做配合。過于強調(diào)單方面改革突破，就容易出現(xiàn)先邁出一步，發(fā)現(xiàn)不行，再退回來的現(xiàn)象。這不是改革回頭，而是改革要協(xié)調(diào)推進。改革會不斷涉及互相之間的協(xié)調(diào)問題。

國家行政學院教授竹立家說：“十八屆五中全會已經(jīng)確定了中國未來經(jīng)濟改革的前景和目標。未來五年，中國經(jīng)濟要保持中高速增長，要達到GDP平均每年增速6.5%，需要通過五大發(fā)展理念來實現(xiàn)。這意味著，未來五年，中國經(jīng)濟的結構性調(diào)整任務會很重，深改組肩上的擔子會很重。”

　　以改革推進法治

　　以法治保障改革

各項改革中，民主法制領域改革進展最好，中央深改組審議的117份文件中有1/4涉及該領域。兩年多來召開的22次會議中，有13次會議的議題涉及民主法制領域改革。

“以改革推進法治，以法治保障改革”，是中央深改組改造中國體制肌理的核心所在。從某種角度看，改革與法治，對于中國的意義，就猶如新動能和舊動能之于經(jīng)濟增長。

從中央深改組成立后的第二次會議即審議通過《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》。到2015年12月9日，深改組第十九次會議審議通過《關于在全國各地推開司法體制改革試點的請示》，一年半的時間里，司法體制改革在全國鋪開。

巡回法庭、跨區(qū)法院（檢察院）、人民監(jiān)督員、人民陪審員、立案登記制、公益訴訟、法律援助、司法責任、行政應訴、糾紛調(diào)解、城市執(zhí)法等改革文件先后通過。此外，檢察官職務序列、工資制度及公安警務人員職務、技術序列改革試點方案也由中央深改組敲定。

國家行政學院經(jīng)濟學教研部主任張占斌稱，中央深改組成立的近三年時間里，改革的頂層設計上更快了，更有效了。從某種意義上來講，中央深改組表達了中國下一步繼續(xù)推進深化改革的決心，這是一種意志。

此外，生態(tài)文明體制改革、紀律檢查體制改革等領域改革力度也較大，如第九次會議曾一次通過三份紀委書記提名辦法文件，第十四次會議則一次性通過《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等4份有關生態(tài)文明改革的具體意見。

　　以供給側改革

　　推動全面改革

對于2016年的改革路線圖，分析人士指出，除了繼續(xù)細化落實此前涉及的改革方案外，更重要的“供給側結構性改革”將是2016年經(jīng)濟改革中的一個重要方向。

2015年11月10日，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第十一次會議上提出，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升。12月18日召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，推進供給側結構性改革，是適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應國際金融危機發(fā)生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求。

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍稱，供給側改革并不像有些人理解的僅僅是淘汰落后產(chǎn)能、淘汰僵尸企業(yè)、使供給結構與需求結構對稱那樣簡單，而是針對經(jīng)濟結構性問題的深層次制度矛盾而推進全方位的改革，也就是按照十八屆三中全會的要求推進全面改革。

國企改革特別是以合并為主要方向的央企改革則是落實供給側改革的最重要手段。為了達到供給側改革的“舊經(jīng)濟去庫存”和“新經(jīng)濟謀發(fā)展”的振興經(jīng)濟目標，以落后產(chǎn)能出清+提高國資運行效率為主要目的的央企改革、以及改變資本市場規(guī)則的注冊制就是其重要的左膀右臂。

“可以說，從‘需求側’轉向‘供給側’相當于從‘政府調(diào)控側’轉向‘全面改革側’。若只是針對產(chǎn)業(yè)結構的表層問題而進行一些不痛不癢的調(diào)整，那必將耽誤真改革的時機，并帶來新的問題。”李佐軍指出。

他認為，要重點推進國企改革、財稅體制改革、金融體制改革等供給側改革。絕大部分經(jīng)濟結構性問題都與財稅體制有關，如僵尸企業(yè)的大量存在就與財稅制度的支持有關。故要抓住劃分中央和地方事權和支出責任、完善地方稅體系、增強地方發(fā)展能力、減輕企業(yè)負擔等關鍵性問題，加快推進財稅制度改革。此外，很多經(jīng)濟結構性問題也與金融體制有關，如杠桿率高就與金融體制密切相關。故要抓緊研究提出金融監(jiān)管體制改革方案，加快推進銀行體系改革，深化國有商業(yè)銀行改革等。（證券時報記者 許巖）