2015年中國彩票業邁向拐點 監管更嚴影響深遠

進入2016年，回眸走過的2015年，中國彩票業的發展可謂跌宕起伏，波瀾不斷。在2015年，我國彩票相關監督、管理部門通過一系列規制措施，助推我國彩票業逐步由“重發行數量”向“重社會責任”轉變，穩步發展，走向新常態下的發展道路。在此背景下，我國彩票業邁入健康發展之路的拐點。

互聯網售彩整頓：監管嚴厲態度堅決

2015年我國彩票管理的首要措施就是整頓互聯網銷售彩票。在年初，財政部、民政部和體育總局就發布了關于制止擅自利用互聯網銷售彩票的通知，該通知一度引起了較大的震動。

該通知是針對一些彩票機構違反有關發行規定、擅自委托社會機構網絡銷售彩票的亂象發布的。在財政部尚未批準任何彩票機構正式開通利用互聯網銷售彩票業務的情況下，彩票銷售機構擅自委托網絡公司利用互聯網銷售彩票，其主要方式包括了代購、代銷、合買、網站直接銷售和客戶端直接銷售等。面對無門檻、低成本的互聯網售彩，眾多企業參入其中，出現了魚龍混雜、亂象環生的局面。這些問題的存在對彩票發行宗旨、彩票發行銷售以及彩票監管等造成了破壞，對彩票公益屬性、彩票公信力、彩票行業發展等都帶來各種各樣的負面影響。

為凈化彩票銷售市場環境，確保國家彩票事業規范健康發展，財政部、民政部、體育總局等相關部委在2015年多次發布通知和公告，尤其是4月初由財政部、公安部、工商總局、工信部、民政部、中國人民銀行、體育總局、中國銀監會等八部委聯合發布公告，更是態度堅決，提出“堅決制止擅自利用互聯網銷售彩票的行為。嚴厲查處非法彩票。利用互聯網銷售彩票業務必須依法合規”。

整頓擅自利用網絡售彩一時受到了一些誤解。有人認為，互聯網技術的發展給人們的生活帶來了方便，互聯網銷售彩票為降低發行成本提供了支撐。而且有估計，2014年互聯網售彩有達800多億元的發行量，如果停止互聯網售彩會影響我國彩票發行規模的增速。但實際上，我國彩票的發行規模增速已經很快。從2000-2014年的數字比較來看，2014年彩票發行規模年增幅美國為1.84%，日本為–23.18%，中國為25.12%。但這種只關注發行量的增長，而忽略彩票社會責任的野蠻性增長，不具有可持續性。

在2015年4月13-14日北京師范大學中國彩票事業研究中心舉辦的“第三屆亞太彩票與商業游戲研究學術會議”上，澳門理工學院王長斌教授的《彩票公信力的構建：西方國家經驗的啟示》、臺灣科技大學財務金融研究所劉代洋教授的《臺灣彩票的過去、現在與未來》、中國財政經濟出版社劉五書博士的《中國彩票業網絡售彩的問題與對策》等專家發言，均對網絡售彩的嚴管予以肯定。

彩票專項審計：影響管理政策出臺

我國彩票業從1987年算起，走過了28年的歷程，通過多年的努力，我國彩票部門為社會發展作出了巨大貢獻。除了通過籌集公益金，支持社會福利等公益事業外，還表現在以下方面：

其一是為財政稅收所得作出了貢獻。財政從彩票業可獲得的稅收有以下兩種：一是個人偶然所得稅。現行稅收政策規定，對單注彩票獲得1萬元以上的獎金，征收20%的個人偶然所得稅，低于1萬元的免稅。2015年僅福利彩票代繳的所得稅就超過30億元。二是營業稅。根據國家稅務總局、財政部的有關規定，對彩票發行和銷售機構免征營業稅，對彩票營業網點的代銷彩票收入的稅收政策各地的政策尚不明確，大部分地方沒有征收。

其二是拉動了相關產業的發展。廣告、電視、報紙、電子信息、出版印刷、宣傳策劃等行業也隨著彩票業的發展得到相應的發展。與此同時，也擴大了勞動力就業機會。在彩票發行銷售實踐中，福利彩票、體育彩票已經分別形成了以統一發行為基礎、以三級管理為依托、以營銷網絡為主體、以技術系統為支撐的彩票發行銷售體系。

但是，我國彩票業28年來從沒有進行過全面審計。因此，2014年底至2015年初進行的彩票資金專項審計，從審計開始直到2015年底持續引起轟動。并直接影響部分管理政策的出臺。

2015年6月25日國家審計署發布的彩票專項審計公告披露，通過審計發現，存在如下問題：一是虛報套取、擠占挪用彩票資金等；二是違反規定采購、賬外核算彩票資金等；三是違規購建樓堂館所、發放津貼補貼等；四是部分單位和個人違規牟取不正當利益。審計發現，個別彩票主管部門和彩票機構的工作人員利用職務便利，在行政審批、開展業務合作等環節非法牟利；個別單位和人員弄虛作假侵占彩票資金；個別彩票銷售商通過少報投注數據的方式隱瞞、侵占銷售收入；部分公職人員違規經營彩票投注站。審計署已向有關部門移送違法違紀問題線索90起，有關部門正在依法查處中。此外，審計還發現，一些地方存在違規利用互聯網銷售彩票、彩票資金閑置等問題。

針對審計發現的問題，有關部門和地方高度重視。截至2015年5月31日，有關部門和地方已通過追回資金、上繳財政、調整會計賬目等方式整改問題金額145.1億元。

作為規制彩票的高要求，為全面整改福利彩票專項審計中發現的問題，強化落實《彩票管理條例》，建立健全福利彩票工作管理運行長效機制，推動福彩事業持續健康發展，民政部印發《建設“陽光福彩”專項行動方案》的通知，部署自2015年7月至12月，在全國民政系統和福彩系統開展建設“陽光福彩”專項行動。該活動引起了社會的關注。

這次彩票專項審計的整改情況引起了2015年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議代表持續的、強烈關注。全國人大常委會委員尹中卿列舉了一系列彩票發行費和彩票公益金審計查出的問題，并提出一連串的問題，其中不乏尖銳提問。對此，民政部部長李立國、體育總局局長劉鵬先后回答了關于彩票專項審計中福利彩票和體育彩票的整改情況。

調整資金比例：重塑彩票公益特性

我國彩票業迅猛發展，發行量激增，公益金的提取卻逐年下降，尤其是2014年，彩票發行量達到了3823.78億元，創歷史新高，而彩票公益金的籌集比例卻斷崖式的創歷史最低，共籌集公益金1051.56億元，公益金提取比例為27.5%，較上年下降了0.87個百分點，背離發行彩票的初衷。

針對這一情況，財政部發出了《關于進一步規范和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》。通知指出，要“合理控制彩票發行費比例。”并規定，“自2016年1月1日起，對經財政部批準已上市銷售的彩票品種，傳統型、即開型彩票發行費比例暫維持15%不變；樂透型、數字型、視頻型、基諾型彩票發行費比例超過13%的，一律調整為13%，不超過13%的，暫維持其發行費比例不變；競猜型彩票游戲公益金比例低于20%的，一律將其發行費比例下調2個百分點。以上下調的彩票游戲發行費比例，除將中國福利彩票雙色球游戲發行費下調的一個百分點轉入該游戲調節基金用于返獎等外，其余的應當全部用于上調相應彩票游戲的公益金比例。”這一措施無疑對遏制公益金汲取的下滑趨勢，提高彩票資金的運用效率起到一定的積極作用。

未來：監管更加嚴格，管理體制適應市場

回顧過去，時光如流水，2015年已經匆匆過去，我們迎來了嶄新的、充滿機遇與挑戰的2016年。展望未來，未來的中國彩票業必將是：

1. 監管層對彩票業的管理更加嚴格。可控性監管與發展將是未來的主旋律；依法治彩，將是監管層的行事風格。

2. 彩票體制改革將是未來繁重的任務。2015年，有高層領導已經就彩票的發行與管理工作進行了部署。相信未來理順彩票發行體制、提高發行與管理效率的改革將進一步展開，適應市場發展的管理體制是可期的。

3.彩票工作將受到社會的廣泛監督。2015年7月16日，記者王文志以個人名義向財政部公開實名舉報“中福在線”彩票嚴重違規運營，涉及彩票數據管理、中獎管理、投注資金歸集等三方面問題。再次將彩票發行管理的漏洞推到了社會輿論的風口浪尖上。盡管目前還沒有最終結果，但是，彩票業健康發展，吸引著每一個彩票參與者。

4. 中國彩票業國際交往愈加頻繁，中國彩票業在國際上的地位與影響將愈來愈大。（作者劉五書博士，供職于中國財政經濟出版社，北京師范大學中國彩票事業研究中心研究員。）