存款保險制度:構筑國家金融穩(wěn)定基石

據(jù)了解,目前國際上已經(jīng)有110多個國家和地區(qū)建立了這種制度。為什么要推行存款保險?該項制度的推出將給我國的金融改革帶來哪些影響？

黨的十八屆三中全會以來,我國金融體制改革進入攻堅階段,存款保險制度是其中重要一環(huán)。金融宏觀調控體制層面,隨著利率市場化和匯率形成機制改革向縱深推進,金融業(yè)在擁有更大自主定價權的同時勢必面臨更復雜的經(jīng)營環(huán)境;金融行業(yè)層面,隨著混合所有制在金融領域的持續(xù)推進,民間資本、互聯(lián)網(wǎng)金融和小額貸款機構等新型金融業(yè)態(tài)在提升金融業(yè)競爭活力的同時也帶來了風險。有序推進金融改革的前提是金融穩(wěn)定,旨在保障存款人權益、及時防范和化解金融風險、營造更為公平的競爭環(huán)境的存款保險制度,是金融穩(wěn)定的基石。

構成國家基礎性金融制度

存款保險制度是一種權責對稱的制度設計,有效保障了存款人的權益,對金融機構穩(wěn)健經(jīng)營構成激勵。

金融的表象是資金融通,內核是風險管理。從最近30年全球發(fā)展實踐看,金融穩(wěn)定往往是各國經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的重要保障。1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機證明,在金融危機的沖擊面前,擁有較為完善的金融安全網(wǎng)的國家往往具有更快的危機管理響應能力、更高的社會承受力和更強的經(jīng)濟修復能力。其中,中央銀行最后貸款人、審慎監(jiān)管、存款保險制度是公認的金融安全網(wǎng)3大支柱。始于1984年的我國金融改革,在建立和完善中央銀行制度、金融監(jiān)管制度上取得了輝煌成就,但由于長期缺乏存款保險制度這一關鍵環(huán)節(jié),金融改革與發(fā)展始終面臨較大隱患。

一是存款保險制度通過對存款人的保護,確立更為公平的中央銀行—商業(yè)銀行成本分擔機制。長期以來,我國以中央銀行最后貸款人職能替代存款保險制度,以解決金融穩(wěn)定問題。20世紀90年代的地方金融體系風險化解、國有銀行不良資產(chǎn)剝離,以及21世紀初農村信用社歷史包袱解決和銀行與非銀行金融機構重組,均采取這一手段。盡管看起來卓有成效,但在制度上構成了不公平的中央銀行與商業(yè)性金融機構成本分擔機制——中央銀行最后貸款實際上增加了貨幣發(fā)行,使全體公眾以繳納通貨膨脹稅的方式隱性分擔了某一家或某一些金融機構的損失。相反,存款保險制度則是一種權責對稱的制度設計,金融機構通過繳納存款保險,對自身經(jīng)營行為所構成的風險和損失負責,改變了全民買單的不公平性。

二是存款保險制度確立了不同規(guī)模銀行更為平等的競爭環(huán)境。金融市場需要競爭,競爭需要多元化、多層次的金融機構體系。第一,由于缺乏存款保險制度,社會公眾為確保自身權益不受單個機構的風險沖擊,一般會采取把存款主要存放于大中型商業(yè)銀行的做法。這一公共選擇,導致中國銀行業(yè)自發(fā)形成了中小銀行資源不足、大銀行日益臃腫的局面。第二,由于缺乏存款保險制度,國家金融宏觀調控部門和監(jiān)管當局為維護金融穩(wěn)定,往往只能采取監(jiān)管保護,銀行因為缺乏關閉威脅,機構穩(wěn)定性實際上凌駕于金融消費者服務之上。第三,由于缺乏存款保險制度,為了自身生存,做大而非做強、脫離社區(qū)多建分行、爭取進入“大而不倒”俱樂部成為各家銀行的一致選擇。因此,我國長期缺乏能夠真正服務社區(qū)、以支農支小為主業(yè)的銀行體系。存款保險制度的優(yōu)勢就在于,使公眾愿意把存款資源放在中小銀行;使監(jiān)管部門行為從保護金融機構切實轉變?yōu)楸Ｗo金融消費者;使中小銀行安心于為中小微型經(jīng)濟主體提供金融服務。

三是存款保險制度確立了以人為本的金融穩(wěn)定激勵機制。無論中央銀行最后貸款人職能還是監(jiān)管當局的審慎監(jiān)管職能,均通過立足于金融機構持續(xù)經(jīng)營以保障存款人權益,屬于“間接”保障;而存款保險制度則是直接立足于存款人權益保障,對金融機構穩(wěn)健經(jīng)營構成激勵。一方面,存款保險制度使存款人以自身存款資金在不同機構間的配置實現(xiàn)對金融機構穩(wěn)健經(jīng)營的激勵;另一方面,存款保險制度消除了存款人對過度監(jiān)管保護的內在訴求掣肘,避免了存款人被存款類金融機構當作“人質”,持續(xù)要求國家對自身經(jīng)營責任承擔保障的道德風險,使金融業(yè)真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰成為可能。

支撐其他重大金融改革

利率市場化、民間資本進入金融業(yè)、銀行破產(chǎn)制度、多層次金融市場建設等,都需要存款保險制度作為前提。

相當長時間以來,由于缺乏存款保險制度,一些重大金融體制改革舉措處于舉步維艱的狀態(tài)。

第一,存款保險制度是利率市場改革的必要前提。利率市場化是發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定性作用的關鍵性改革,有利于推進金融機構在競爭性市場中的自主定價權,實現(xiàn)資金流向和配置的不斷優(yōu)化,進一步確立和健全金融宏觀調控體系。但是,一旦缺乏存款保險,在利率市場背景下,一些銀行的外部約束力明顯不足,樂于開展“高風險、高收益”業(yè)務,在存款上高息攬儲、在貸款上肆意壓價,賺了歸自己、虧了歸國家的狀態(tài)勢必無法扭轉。過去一段時間的“影子銀行”膨脹、高成本理財蜂起,引致近期部分銀行不良資產(chǎn)雙升、自身流動性緊張,即是明證。只有存款保險制度才能降低金融機構對國家信用的依賴,使金融機構真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我發(fā)展的理性經(jīng)濟主體,進而夯實利率市場化改革的微觀基礎。

第二,存款保險制度是民間資本進入金融業(yè)的必要前提。金融業(yè)實行混合所有制改革的一個基本發(fā)展方向,就是民間資本進入金融業(yè),并最終形成我國服務小微、服務大眾的社區(qū)銀行體系。但是,由于缺乏存款保險制度,金融業(yè)一旦準入則難以退出,事實上存在的極高的準入門檻限制,制約著多層次、廣覆蓋的金融體系發(fā)育和完善。存款保險制度針對不同規(guī)模和質量的銀行實施差別費率,采取提前介入和及時糾正機制,可以化解對區(qū)域性、局部性金融風險對經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的沖擊,有利于改變單一依賴大中型銀行在基層設置分支行、貌似“普惠”實則成為基層金融資源抽水機的局面,有利于促進更多民間資本在存款人得到適度保護的前提下低門檻進入金融業(yè),最終實現(xiàn)豐富基層金融服務與供給的戰(zhàn)略目標。

第三,存款保險制度是銀行破產(chǎn)制度建設的必要前提。時至今日,我國銀行業(yè)仍然是各行各業(yè)中罕有的缺乏破產(chǎn)制度安排的“特殊”企業(yè)。一方面,銀行業(yè)吸收公眾存款,自有資本比重低,其破產(chǎn)及由此引起的按清產(chǎn)核資償付債權人的情況勢必引發(fā)社會不穩(wěn)定;另一方面,銀行同業(yè)間存在高度復雜的債權債務關系,因此,單個銀行若破產(chǎn)將引致系統(tǒng)性金融不穩(wěn)定。因此,國家對金融業(yè)的“剛性兌付”長期存在,一些于20世紀90年代關閉的金融機構至今仍未完成債務償還,掛賬經(jīng)年累月。唯有確立存款保險制度,方可推動銀行破產(chǎn)制度,這是各國的寶貴經(jīng)驗,也是我國金融安全網(wǎng)建設長期探索后得出的共識。

第四,存款保險制度是加快多層次金融市場建設的前提。創(chuàng)新是金融業(yè)發(fā)展的永恒主題。隨著信息技術和金融工程技術發(fā)展,互聯(lián)網(wǎng)跨界金融、資產(chǎn)管理、影子銀行在我國迅速崛起。各類金融市場競相發(fā)展、相互融合的同時,也伴隨著不同類別、不同表現(xiàn)形式的金融風險。但是,在不引致全局性、系統(tǒng)性金融風險的前提下,我國是鼓勵創(chuàng)新的。在金融創(chuàng)新的過程中,如何對最原始、最基礎的金融債權實施合理有效的保護,是構建正向激勵機制的制度前提。只有公眾最基本的金融資產(chǎn)儲蓄存款得到有效保障,才可能激勵公眾避免參與風險過度的金融創(chuàng)新,也才有可能在全局性、系統(tǒng)性風險可控的前提下鼓勵金融機構實施適度創(chuàng)新。

在發(fā)展實踐中不斷優(yōu)化

堅持差別費率動態(tài)調整、保護額度動態(tài)調整、對問題銀行動態(tài)監(jiān)測和重組原則,存款保險制度將不斷完善。

任何制度的建設都是動態(tài)的、不斷優(yōu)化的,我國的存款保險制度也勢必從初創(chuàng)走向不斷完善。作為金融穩(wěn)定的基礎性制度、作為一系列重大金融改革的重要前提,存款保險制度的建設將在實踐中堅持以下幾條基本原則。

一是差別費率動態(tài)調整原則。存款保險根據(jù)對銀行安全性、流動性和自我風險覆蓋能力的定量評估,實施風險差別費率,還將根據(jù)銀行風險和兌付能力的演變實施動態(tài)調整。這樣可對銀行經(jīng)營實現(xiàn)“獎優(yōu)罰劣”,客觀上構筑起針對銀行盲目擴張資產(chǎn)和冒險經(jīng)營的有效約束。

二是保護額度的動態(tài)調整原則。存款保險的國際公認準則,是向90%以上的存款人提供全額保護。根據(jù)統(tǒng)計,我國設定50萬元全額償付限額,實際上是為99.6%的居民和企業(yè)存款人提供了100%的存款保護,相當于2013年人均GDP的12倍。存款保險限額也將根據(jù)國民經(jīng)濟、金融發(fā)展水平、居民和企業(yè)存款水平的變化適時動態(tài)調整,以確保存款保障水平合理適度。

三是對問題銀行動態(tài)監(jiān)測和重組原則。就像保險公司與被保險人的關系一樣,存款保險一旦確立,即成為存款類金融機構的利益相關體。存款類金融機構的任何負面信息、行為和經(jīng)營績效,都有可能演化為保險賠付。因此,存款保險具有對存款類金融機構實施定期“體檢”、收購與承接、在線修復等市場化專業(yè)化處置工具功能,通過規(guī)范手段促成運營良好的銀行收購問題銀行資產(chǎn)、承接其存款,確保經(jīng)營不關門、關鍵服務不中斷,有利于有效降低處置成本,縮短處置時間。可以說,存款保險是公眾的第三只眼,起到持續(xù)跟蹤銀行經(jīng)營的作用。