多地城投債“變臉”城鎮化基金

     伴隨巨大的償債壓力和融資沖動,城投債退出歷史舞臺的腳步遠沒有想象的那么快。多個中西部省份城投人士22日向《經濟參考報》記者透露,在規范地方政府舉債機制背景下,此前主要依靠政府平臺融資的城鎮化項目正遭受巨大沖擊。面對資金困局,不少地區一方面快速推動PPP項目應用,一方面采取地方財政牽頭,平臺公司、銀行等入股的形式建立城鎮化發展基金。對此,業內專家表示,新基金隱形擔保的屬性,決定其借基金之名,行城投之實。城投債或面臨“死灰復燃”的局面。

    “馬上就要4月份了,各地都已經初步制定出年度預算,但需由財政部批準的地方政府發債規模至今未定,PPP能推進到什么狀態仍不明朗,這讓地方預算制定者無從下手,心里沒底。”22日,一位接近地方政府的城投人士向《經濟參考報》記者表示。他認為,“作為過渡期,今年地方政府發債配額肯定有限,而PPP項目推行尚不成熟。以本省為例,面對今年近3000億的城市基建資金缺口,只能另想他法了。”

    該城投人士所說的“另想他法”是指,一是快速推動PPP的應用。該省財政廳抽調精干力量成立了PPP管理中心,邀請咨詢機構培訓,讓工作人員快速掌握PPP推廣應用的操作辦法。年初,已經發布了首批近30個項目,總投資超800億元。二是鑒于省銀行的資金相對寬裕,財政廳牽頭建立了一支新型城鎮化發展基金。由省級平臺和省財政拿出150億,地方財政和地方平臺拿出600億,撬動交通、建設和浦發等三家商業銀行,各拿出750億,目標是建成一支總量為3000億的基金。

    其實，單就概念來說，城鎮化基金并不是新鮮事物，早在兩年前國家提出城鎮化建設之初就在一些地方出現。不過那時的城鎮化發展基金作為一種產業基金，在基金合伙人合作期間大都體現利益共享、風險共擔的原則。包括江蘇、山東、安徽、河南、山東、山西、陜西、重慶等在內的多個東中西部省份先后出現過城鎮化發展基金、城鎮化建設基金等形式。

    但目前一些地方政府發起的城鎮化基金與此前的城鎮化基金在內容上已經有所不同。對此，一不愿具名的業內人士直言，由于受到市場環境、政策制度以及平臺渠道不完善等條件的限制，目前地方政府的城鎮化建設資金來源比較單一，除依靠政府財政之外，債務則主要來自于商業銀行的貸款。鑒于此，商業銀行一般要求為優先級受益人，而地方政府還提供抵質押物，如土地、房產和上市公司股權等。地方政府對融資平臺公司、銀行等基金合伙人一般都有隱形的擔保條款和苛刻的抵質押要求。“這顯然和真正利益共享、風險共擔的投資基金屬性不太一致。可以說是改頭換面的城投債。”該業內人士坦言。

    對此，該省財政部門有關負責人也坦言，新成立的城鎮化基金確實和原來平臺公司發行的城投債有很多相似之處。比如，一旦出現風險，將采取優先劣后的退出機制，保證金融機構的本金和收益。“這也是無奈之舉。東部地區早年借助城投債的輝煌，城鎮化率已經較高。而中西部地區，城投發展相對滯后，剛要著手卻被國務院46號文給‘拍’上了。中央政策固然有必要性和指導價值，但這一刀切下去，東部只是皮外傷，但對中西部省份可能就是砍到脖子了。”該財政部門人士說。

    對此，中央財經大學地方財政融資研究所所長溫來成在接受《經濟參考報》記者采訪時坦言，和此前隨意發行城投債相比，短期內地方政府確實面臨融資之困，特別是此前城鎮化水平不高的中西部省份，不排除在過渡期面臨“斷供”的尷尬。但每一個地區的城鎮化都有自己的特點，中西部地區的城鎮化在融資方式和速度方面完全沒有必要向東部學習。此前之所以很多地方政府都有融資搞基建的沖動，主要是因為先前我們不科學的唯GDP論英雄的政績觀驅使。未來新的政績考核標準將對城鎮化融資有重大影響。

    事實上，隨著國務院43號文關于“剝離融資平臺公司政府融資職能”工作的推進，未來城投債退出歷史舞臺是其必然，但短期存“復燃”的可能。Wind數據顯示，截至記者發稿，今年以來，城投債共發行124只，規模為1210億元，而去年同期這個數值則為314只3345.3億元，不管是發行只數，還是發行規模都下滑超6成。不過，從今年各月表現來看，前兩個月分別為52只和24只，而3月份呈復蘇跡象，僅3周就達48只。

    對此，中債資信公共機構首席分析師霍志輝認為，除上述改頭換面情況外，城投債券在2015年仍有一定的發行量，全年將呈現出“前低后高”的態勢，但整體發行規模將萎縮；轉型后的城投企業，尤其是轉型為一般工商企業或與社會資本成立特殊目的公司后，仍將繼續通過發行債券等直接融資方式舉借債務，債券發行規模將逐漸恢復性地增長。    (鐘源 付昊蘇)