養老金并軌致地方財政壓力大增

專家稱不會由地方承擔全部改革成本

根據機關事業單位養老保險改革原則，各級財政需同時繳納養老保險金、職業年金，同時不降低當前工資水平。從已有的改革實踐看，這一設定將導致地方政府短期內面臨巨大財政壓力，同時，自收自支事業單位和差額事業單位的籌資難度大，只能等“并軌”來“接盤”。

挑戰 新增支出導致地方財政壓力巨大

1月14日，國務院公布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(簡稱《決定》)。未來，近4000萬機關事業單位工作人員將與企業員工一樣，繳納社會保險。根據相關規定，各級地方政府財政一邊負擔“老人”的退休金，一邊給“中人”和“新人”繳費。另外，為確保改革順利推進，《決定》還明確規定，機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。

在學術界看來，改革對地方財政將產生極大的考驗。在26日舉行的中國國際經濟交流中心第68期“經濟每月談”上，人社部社會保障研究所所長金維剛表示，改革以后地方財政的負擔問題肯定是存在的：“現在只是出了一個改革決定，實施細則還沒有出臺。出臺了以后再實行征繳。目前來講，肯定當期征繳的都需要用于當期支付，尤其是機關事業單位養老保險制度改革更多是靠財政，所以這一塊當期肯定不會有積累的，很快就會支付掉。”

金維剛表示，機關事業單位養老保險制度改革主要是靠財政支撐，改革首先涉及公務員，這一群體完全由財政供養，“不管是單位繳費也好，還是個人繳費也好，都要納入財政，個人通過工資制度的配套改革，相應把繳費的因素納入到工資結構里面，提高工資適當由財政承擔。由于各個地方的差異性比較大，特別是很多地方屬于吃飯財政，所以有些地方財政壓力肯定很大。”

事實上，改革前，機關事業單位的養老金不涉及現收的問題，但涉及現付，也就是財政需單列出一筆錢給機關事業單位人員發放退休金；改革之后，養老金制度就變成了一個現收現付制加積累制的混合制度，個人繳納基本養老保險的8%部分以及12%的職業年金成為財政支出的新增部分。

而機關事業單位一旦實施養老保險制度，可能發生的狀況可以借鑒企業養老保險基金建立的狀況。與1997年建立現行城鎮企業基本養老保險時一樣，機關事業單位養老保險改革一定會出現轉軌成本。“看城鎮企業基本養老保險運行近20年的結果——3萬億元的個人賬戶空賬，就可想象此次并軌后，機關事業單位養老保險必定會是空賬運行。”中國社會科學院世界社保研究中心副研究員張盈華表示：“空賬運行并不可怕，但是從長遠角度看，會留下很多問題。”

而根據《決定》的籌資機制部分，內容雖然并未對機關事業單位養老金資金來源進行詳細闡述，但財政買單的意圖已經非常明顯：各級政府應積極調整和優化財政支出結構，加大社會保障資金投入，確保基本養老金按時足額發放；同時，為建立職業年金制度提供相應的經費保障，確保機關事業單位養老保險制度改革平穩推進。

局勢 自收自支和差額撥款事業單位籌資困難

由于改革細則尚未出臺，對于各級政府來說，如何真正實現財政兜底依然還存在著諸多現實的困難和問題。對于經濟發展程度不同的省份，中央如何補助？對于許多差額撥款的事業單位而言，新增的職業年金繳費支出將形成較大的支出壓力，是財政部門增加撥款，還是由事業單位自行創收消化？

《經濟參考報》記者了解到，對于老齡化程度較高、機關事業單位人數較多、財政收入又相對較少的省份，資金支出壓力會明顯增大。

自上世紀90年代起，國內部分地區已經陸續開展了機關事業單位養老保險制度改革試點，但從實踐來看，改革仍處在“霧里看花”的狀態。在黑龍江省某市，試點區縣普遍遭遇基金虧空，一些地方個人賬戶資金早被花光，統籌賬戶資金長期不到位，養老保險資金池需要本級財政“注水”才能保障退休人員養老金足額發放。一位基層社保機構負責人表示：“統籌賬戶保險繳費的壓力實際落在區財政上，改革政策出臺前的退休人員開支不從基金支出，在職人員的養老保險卻交到基金，退休的錢還得區里掏。”

此外，由于一些自收自支事業單位和差額事業單位人員多，效益差，一些單位處在“半死不活”的狀態，在職職工開支尚難，更何況繳納養老保險，這部分困難單位員工的養老只能等并軌改革來“接盤”。上述負責人表示，一些自收自支的單位非常困難，甚至存在單位停繳的情況。個別單位200多人欠費十多年，欠款達到千萬以上，“現在只能是退休一個進來一個解決一個。全進來的話，匹配資金誰能拿得起啊？”

這一問題也引起學術界的擔憂。有專家表示，經過測算，養老金并軌的改革成本可能相當于全國一年的財政收入。如果由地方財力負擔所有改革成本，很可能造成“有錢執行，沒錢就難以執行”的局面。

社科院經濟系博士研究生陸明濤發表的《中國養老金雙軌制并軌改革的成本測算》顯示，假定2010年及以前退休的人員仍然采用原有的退休金制度，2010年后的退休人員完全執行企業退休標準，則政府機關公務員補繳養老金約需3.9萬億元，事業單位工作人員補繳約需5.2萬億元，共計約9.1萬億元。而2010年全國財政收入約8.31萬億元。

有地方官員認為，如此高昂的改革成本，中央財力尚有壓力，地方財力更無力負擔，“東部經濟發達地區還可以。可像一些中西部地區，地方財政很不富裕，補繳養老金賬戶肯定承擔不了”。

減壓 專家：不會由地方承擔全部改革成本

對于改革可能帶來的財政壓力，決策層曾多次公開表態稱并無太大問題。人社部副部長胡曉義此前表示：“實際上，現在養老保險的基本制度模式是現收現付，部分積累，主要是代際贍養的模式，工作的一代繳費來供養已經退休的一代。所以實際上不完全是看上去那樣同時籌措兩筆巨額資金，而是可以做財務上的轉化。就現實財政能力而言，我們完全可以安排好現在的在職職工繳費和退休人員養老金發放，目前，財務安排上不存在問題。”

針對這一狀況，《決定》指出，建立健全基本養老保險基金省級統籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。

專家認為，財政的拮據可能使得養老保險并軌改革久拖不決，地方政府可能缺乏應有的主動性和積極性。因此，要應對養老保險并軌后帶來的短期財政壓力，必須多管齊下，努力開源節流。

中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南說，養老金雙軌制改革的思路很明確，“全國范圍同步”意味著不會由地方財力負擔全部改革成本。社科院世界社保研究中心主任鄭秉文也表示，本次養老金雙軌制改革是“頂層設計”全國一盤棋，“中央轉移支付會解決改革成本問題”。

金維剛也表示，解決這些問題，會通過中央財政轉移支付。另外，在職業年金方面，如果是財政供養的單位，單位繳費的8%是屬于記賬式的，并不是直接繳費的，只是在將來退休的時候才兌現，“這也是考慮到地方財政的壓力，所以當期繳費的時候，盡可能減少這方面當期的預算和支出。”