集體土地承包權不得流轉

　　首部針對農村產權流轉交易市場的全國性指導文件日前正式印發。《經濟參考報》記者20日從知情人士處獲悉，這份名為《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》（以下簡稱《意見》）的文件，對現階段能進場的農村產權交易品種作出明確規定：以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，且不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。

　　專家表示，由于農村土地的產權權屬關系復雜，適用的規則也不同，《意見》在農村土地所有權、承包權和經營權上進行了分類指導，旨在落實決策層提出的“三權分置”理論，防止農民因流轉而失地。

　　近年來，隨著農戶承包土地經營權、林權等各類農村產權流轉交易需求明顯增長，許多地方建立了多種形式的農村產權流轉交易市場和服務平臺。據農業部信息顯示，這些服務平臺主要有農村土（林）地流轉服務中心和農村產權交易所（中心）兩大類。據了解，截至2012年年底，全國已有800多個縣（市）、13000多個鄉（鎮）建立了土地流轉服務中心；林業系統成立了1200多家林權交易機構。到2014年10月底，全國有北京、上海、天津、重慶、安徽、山東、成都、武漢、杭州、廣州、昆明等11個省級或省會城市級農村產權交易服務機構。

　　然而，由于各地農村產權流轉交易市場發展不平衡，其設立、運行、監管都有待規范。

　　一位農業部官員告訴記者，最明顯的就是交易機構定位模糊、市場定位不統一。現有的農村產權交易機構有的是企業性質，有的是事業單位，有的設立在國土部門，有的在農業部門。業內不知道交易市場到底是以什么法人形式存在才合理，甚至還擔心企業法人的服務機構為了賺錢會與農民爭利，打擊農民進場規范交易的積極性。

　　《意見》對此進行了明確，農村產權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構，可以是事業法人，也可以是企業法人，設立農村產權流轉交易市場要由當地政府審批。當地政府要成立由相關部門組成的農村產權流轉交易監督管理委員會，承擔組織協調、政策制定等方面職責，負責對市場運行進行指導和監管。此外，縣、鄉一級流轉服務平臺是交易市場的主要形式，現階段市場建設應以縣域為主，確有需要的地方，可以設立覆蓋地（市）乃至省（區、市）地域范圍的市場，承擔更大范圍的信息整合發布和大額流轉交易。

　　“未來縣一級的交易市場將遍地開花。”一位不愿具名的專家在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，現在各地成立農村產權交易機構的積極性高漲，但總體而言是無序且盲目的。《意見》強調主要發展縣一級的交易市場，也就是說原來打算在更高層面上建設交易市場的計劃，需要停下來進一步斟酌。對于交易市場到底是以什么形式存在，也有了定論，只要是非盈利的，企業法人和事業法人都可以。

　　該專家表示，突出交易市場的公益性，意味著服務平臺作為企業掙錢以后不能分紅，但是現在交易市場沒有民營企業，國有企業承擔些社會責任是理所應當的，例如現在北京農村產權交易所和武漢市農村綜合產權交易所等大型機構在這方面協調得就很好。至于各地的農村土（林）地流轉服務中心，大多數組織形式都是事業單位，就更不存在這個問題了。

　　此外，《意見》對能進場的農村產權交易品種進行了明確規定，主要包括：農村承包土地經營權、林權、“四荒”使用權、農村集體經營性資產、農業生產設施設備、小型水利設施使用權、農業類知識產權等。值得一提的是，《意見》明確指出，交易品種將不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。

　　“《意見》的安排實際上是對決策層提出的所有權、承包權、經營權等‘三權分置’理論的落實。”一位知情人士告訴《經濟參考報》記者，由于農村土地的產權權屬關系復雜，適用的規則也不同，所以《意見》在農村土地所有權、承包權和經營權上進行了分類指導。

　　“這并不是說農村集體土地不能流轉，恰恰相反，中央還再三強調要重點推進農村集體經營性建設用地入市的改革，但這里是指經營權的流轉交易。集體土地的所有權永遠不可能交易，承包權現在也明確提出不在進場流轉品種范圍內，說明維護農民利益，防止他們在流轉過程中失地是決策層推進改革的基礎。”上述知情人士說。

　　對此，中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田表示，改革開放至今，除了所有權以外，農村土地承包權和經營權大部分時間是合二為一的，統稱土地承包經營權。三權分置以后，農民可以放心地把自己的承包地轉讓經營，獲得租金，同時又不用擔憂失去對土地的承包關系，為土地在更大范圍內優化流動配置和發揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農地經營模式創造了必要條件。