劉尚希：規范地方債要打破風險大鍋飯

　　劉尚希：規范地方債要打破風險“大鍋飯”

　　□本報記者 趙靜揚

　　財政部財政科學研究所所長劉尚希在接受中國證券報記者專訪時表示，解決地方債問題必須劃清風險責任，對舉債主體要明確風險自擔。對于省級政府發行地方債不能滿足融資需求的部分，可調整政府與市場邊界，由PPP(政府與社會資本合作)和企業債予以補充。養老金等追求低風險、對收益要求不高、較有穩定性的長期資金比較適合參與PPP項目，但政府應提供穩定可預期的政策環境，才能使PPP對社會資本產生更大吸引力。

　　地方債需劃清風險責任

　　中國證券報：今年國家出臺多項政策管理和規范地方債，接下來需注意哪些問題？

　　劉尚希：地方政府債務和地方政府性債務是兩個不同的概念。地方政府性債務通常包括四個方面，即確定的債務、不確定的債務、法定的債務和道義上的債務。一旦出現公共風險有可能引發公共危機時，政府就負有道義上的債務。地方政府性債務涵蓋道義上的債務，政府要加強財政風險管理，但目前責任主體的界定不清楚。

　　當前利益“大鍋飯”已不存在，但仍存在風險“大鍋飯”。企業的風險可以轉嫁給銀行，銀行的風險可以轉嫁給政府，下一級政府的風險可以轉嫁給上一級政府，上一屆政府的風險可以轉嫁給下一屆政府。風險“大鍋飯”涉及體制改革，需要劃清風險責任。在任何主體借債時，均要明確風險自擔。

　　加強地方財政風險的管理，要對不同的風險進行甄別。對于地方政府來說，風險有多大，關鍵要看公共資源有多少，即要看資產負債表。從地方來看，最重要的是事權的劃分，中央做什么、地方做什么必須要搞清楚，否則地方支出責任過大，就不得不借貸。治理財政風險需要把地方政府的職能界定清楚，職能有多大，融資需求就有多大。沒有這個前提，防范化解地方財政風險很難收到實效，甚至會起反作用，引發其他更大的風險。

　　發行地方債涉及地方評級問題，但目前我國評級仍處于起步和探索階段，獨立的評估市場尚未形成。此外，目前地方債由政府負責，但如何評估政府償還能力還沒有一套標準。要推進我國信用評估的市場化建設，評估方獨立并按照客觀公正的原則進行評估。我國的信用評估剛起步，難以與發達國家相對成熟的評估市場進行橫向比較，成長還需要一個過程。

　　投融資平臺是中國式PPP

　　中國證券報：地方融資平臺未來的地位和作用將是怎樣的？

　　劉尚希：地方投融資平臺就是中國式的PPP，是政府和市場的一種有機結合。現在的根本問題是不規范，政府與投融資平臺、投融資平臺與銀行、信托機構的風險責任界定不清楚。以城投債為例，城投公司是一個法律主體，有能力獨立承擔民事責任，但它們通常在政府要求下投資項目并舉債，政府在其中毫無疑問應承擔風險責任。但問題是，企業和政府分擔風險的機制沒有建立，各自預期承擔多少比例也不清楚，容易出現風險“大鍋飯”，雙方都沒有避險動機，風險就會累積、擴大。既不能把投融資平臺的所有債務都歸為政府債務，也不能完全撇清和政府的關系。那么，在什么條件下政府應當承擔救助責任，在什么情況下不承擔風險，必須做出明晰而權威的規定。

　　政府投融資平臺的一個重要作用是有利于控制政府風險，因為它是將風險集中在一個池子里。如果要有效控制地方財政風險，將風險集中起來而不是分散在各個部門和環節是一種有效的技術方法。這種作用沒有充分發揮出來。現在投融資平臺要改造成為PPP的模式，最重要的一點是把風險控制在可以承受的范圍內。風險有兩種，一種是客觀風險，一種是主觀構建風險。在金融領域，很多風險是主觀構建的風險。如何處理和控制好這種主觀構建風險值得深入研究。

　　新《預算法》規定，省一級政府可在全國人大授權額度內發行地方債。在全國人大批準額度下達之前，地方融資需求可以從其他方面想辦法，如國企可以發行企業債，但不能歸入政府債務。此外，可以采取PPP方式，社會資本與政府合作。事實上，中央批準的額度是有限的，地方融資不是只有一條路，而應該有多條路。一些城投公司作為具有公益性的國企，可以發行單純的企業債。

　　在大力推進城鎮化的過程中，城鎮基礎設施建設的融資需求非常大。具體的融資需求要看各地規劃，如果規劃合理，將融資需求分攤到各個年份，再考慮到承受能力和融資能力，就可以實現時間上的合理分擔。要推進有序、高效率的城鎮化，不能僅在速度上下功夫，高質量的城鎮化比城鎮化速度更重要。

　　PPP關鍵是組織管理

　　中國證券報：應如何看待PPP的前景？

　　劉尚希：省級政府獲批發行的地方債肯定不能滿足全部融資需求，可以通過PPP、企業債等予以補充。PPP是政府融資的重要方式，需要非常高的管理水平，其復雜性不言而喻。PPP的適用范圍很廣，關鍵是如何組織和管理。PPP的推進需要中長期規劃配合，否則很容易出問題。

　　PPP管理的復雜性體現在如何實現風險共擔。風險共擔分為宏觀和微觀兩個層面，宏觀層面包括城鎮化的規劃、城市建設的規劃、人口和產業的規劃是否科學合理和可持續，微觀層面包括項目設計、建設、運營過程中可能出現的變化和風險。在某種意義上，PPP項目的管理就是風險的揭示過程，要把項目生命周期全過程中不同階段的風險揭示出來。

　　與過去相比，現在注重PPP立法，但具體如何立法仍然未定，到底是特許經營法還是政府與企業合作法有待深入研究。當然，PPP要一邊發展，一邊總結經驗，反過來推動立法。立法的核心是解決可預期問題，立法應提供規則和確定性，既規范企業的行為，也規范政府的行為，雙方都有約束和保障。雙方分擔風險、分享利益都有保障，合作才可能順暢。PPP的發展存在非常復雜的委托代理關系，財政而言也可能帶來“或有風險”，可能轉變成為政府的財政風險。如何有效鑒別、防控風險，無論是在理論上還是在實際操作上仍有待探索。