365天攻堅:深改小組七次會議傳遞的信號

全面深化改革365天攻堅：深改小組七次會議傳遞的信號

自2013年12月30日成立至今的一年間，做為中國新一輪改革的神經中樞，中央全面深化改革領導小組召開七次會議，全面布局、多點疾進、落子改革——從財稅體制、央企薪酬改革，到農村土地制度、戶籍制度改革，深改小組“啃”的全是經濟社會領域中多年未解的硬骨頭。

    新華網北京12月30日電（記者 李童）自2013年12月30日成立至今的一年間，做為中國新一輪改革的神經中樞，中央全面深化改革領導小組召開七次會議，全面布局、多點疾進、落子改革——從財稅體制、央企薪酬改革，到農村土地制度、戶籍制度改革，深改小組“啃”的全是經濟社會領域中多年未解的硬骨頭。

    這一系列的改革部署，既著眼于破解當前經濟發展所面臨的突出問題，又著眼于長遠制度的安排，理順政府與市場關系，全面激活市場活力；一系列政策措施的推進既注重改革的系統性、整體性、協同性，又為全面深化改革開好局、起好步打牢了基礎。

    從2014年1月22日中央全面深化改革領導小組召開第一次會議起，過去的一年間，深改小組七次會議釋放了哪些重要的經濟信號？

    ■ 第七次會議——

    時間：12月2日

    關鍵詞：農村土地制度改革

    主要內容：

    會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

    會議指出，土地制度是國家的基礎性制度。黨的十八屆三中全會明確了農村土地制度改革的方向和任務，這3項改革涉及農村集體經濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關乎城鎮化、農業現代化進程。要始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革關系密切，可以作統一部署和要求，但試點工作中要分類實施。嚴守18億畝耕地紅線是推進農村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關系社會安定的重要舉措。中央有關部門和地方要加強指導監督，嚴格把握試點條件。

    專家解讀：

    據接近國土資源部的權威人士透露，此次土改以“發展現代農業、保障農民利益”為基本目標，以所有權、承包權、經營權三權分置，促進經營權流轉為基本思路，“土地節約集約利用”和“農地入市”將成為此次改革重點。

    在土地節約集約利用方面，主要涉及建設用地總量控制、低效用地開發、產業用地結構調整等。在產業用地中，國家扶持的健康和養老服務業、文化產業、旅游業、設施農業、生產性服務業發展用地等將獲政策支持。

    在農地入市方面，涉及集體經營性建設用地入市和宅基地入市兩方面內容。由于農村集體土地的所有權確權工作接近完成，因此未來政策突破的重點將體現在征地制度改革上。據悉，在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體經營性建設用地的征地程序或將縮減。

    券商分析師表示，從資本市場的角度看，農村集體經營性建設用地入市等舉措實施后，現有農地資源類企業面臨土地資源升值的利好，同時也可因此拓寬融資渠道，可繼續關注擁有土地資源類公司。

    歷史上的土改：

    1978年開始的第一輪農村土地制度改革，實現了農村集體所有權和家庭承包經營權的分離，強化了農民權利，解決了生產積極性的問題。而新一輪農村土地制度改革的核心，將在“放活土地經營權”上做文章，其創新意義和深遠影響，可與前一輪改革比肩。

    ■ 第六次會議——

    時間：10月27日

    關鍵詞：自貿區經驗推廣

    主要內容：

    會議審議了《關于中國（上海）自由貿易試驗區工作進展和可復制改革試點經驗的推廣意見》。

    習近平強調，上海自由貿易試驗區成立以來，在黨中央、國務院領導下，在中央有關部門和上海市委、市政府共同努力下，以制度創新為核心，以形成可復制可推廣經驗為要求，在簡政放權、放管結合、加快政府職能轉變、體制機制創新、促進貿易投資便利化以及營造市場化、國際化、法治化營商環境等方面，進行了積極探索和大膽嘗試，取得了一系列新成果，為在全國范圍內深化改革和擴大開放探索了新途徑、積累了新經驗。黨的十八屆三中全會提出，要在推進現有試點基礎上，選擇若干具備條件的地方發展自由貿易園（港）區。上海自由貿易試驗區取得的經驗，是我們在這塊試驗田上試驗培育出的種子，要把這些種子在更大范圍內播種擴散，盡快開花結果，對試驗取得的可復制可推廣的經驗，能在其他地區推廣的要盡快推廣，能在全國推廣的要推廣到全國。

    自貿區加速擴容：

    12月12日，國務院新批準了天津、福建、廣東三個自由貿易試驗區。業內專家看來，我國沿海從北至南已有四大自貿區分布，上海自貿區主打全球，廣東、福建、天津自貿區主打區域，與上海形成配合。

    隨著津閩粵自貿區的獲批，更多地方看到“落子”的可能性，這其中，關于“內陸自貿區”的呼聲漸高。專家普遍認為，中西部地區尤其是與“一帶一路”、長江經濟帶等戰略最匹配的區域和節點城市最有可能獲批。

    這包括絲綢之路經濟帶上的新疆、西安，長江經濟帶上游的重慶、成都，中游的武漢，西南毗鄰東盟的廣西，而這些地區早已開始了布局和謀劃。

    專家解讀：

    根據國務院常務會議精神，廣東、天津、福建三大自由貿易園區要以上海自貿試驗區試點內容為主體，結合地方特點，充實新的試點內容。

    對此，上海財經大學自由貿易區研究院副院長孫元欣教授表示，所謂以上海試點內容為主體，結合地方特色，意味著這三地自貿區方案中70%至80%的內容將與上海自貿區一致，其他20%至30%的內容將體現當地特色。其中，這20%至30%體現地方特色的內容，令市場充滿想象空間，自貿區將開啟競爭模式下的新格局。

    一位券商人士表示，由于廣東面向港澳，預計在土地金融創新、海關通關、金融改革等方面將有超預期表現；福建自貿區最大的特點就是對臺，將在加強兩岸經貿關系方面有超預期政策；天津承接京津冀戰略，天津自貿區的亮點之一是發展離岸金融和融資租賃，尤其會突出融資租賃業務的發展。

    此次三地自貿區并沒有“試驗”二字，而是以自由貿易園區冠名。對此，孫元欣表示，上述三家自貿區主要是經濟功能，制度創新試驗的任務還是由上海完成。

        在黑龍江省二九一農場，一家糧食收儲企業工人在向烘干塔內傳送玉米（10月10日攝）。全國糧食總產量2014年實現“十一連增”，讓中國人端牢了手里的飯碗。2014年全國糧食總產量達到60709.9萬噸，比上年增加516萬噸。農業的穩步向好，鼓了農民的“錢袋子”。今年前三季度，全國農村居民人均現金收入8527元，實際增長9.7%，快于全國城鎮居民人均可支配收入。新華社記者 王建威 攝

    第五次會議——

    時間：9月29日

    關鍵詞：農業現代化

    主要內容：

    會議審議了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》、《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》。

    習近平在講話中指出，現階段深化農村土地制度改革，要更多考慮推進中國農業現代化問題，既要解決好農業問題，也要解決好農民問題，走出一條中國特色農業現代化道路。我們要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。發展農業規模經營要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。要加強引導，不損害農民權益，不改變土地用途，不破壞農業綜合生產能力。要尊重農民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要堅持規模適度，重點支持發展糧食規模化生產。要讓農民成為土地適度規模經營的積極參與者和真正受益者。要根據各地基礎和條件發展，確定合理的耕地經營規模加以引導，不能片面追求快和大，更不能忽視了經營自家承包耕地的普通農戶仍占大多數的基本農情。對工商企業租賃農戶承包地，要有嚴格的門檻，建立資格審查、項目審核、風險保障金制度，對準入和監管制度作出明確規定。

    習近平強調，積極發展農民股份合作、賦予集體資產股份權能改革試點的目標方向，是要探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。搞好這項改革，一項重要基礎工作是保障農民集體經濟組織成員權利。要探索集體所有制有效實現形式，發展壯大集體經濟。試點過程中，要防止侵吞農民利益，試點各項工作應嚴格限制在集體經濟組織內部。我國農村情況千差萬別，集體經濟發展很不平衡，要搞好制度設計，有針對性地布局試點。

    專家解讀：

    2014年11月20日，中辦、國辦正式對外印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。

    12月召開的中央經濟工作會議強調，要完善農村土地經營權流轉政策，搞好土地承包經營權確權登記頒證工作，健全公開規范的土地流轉市場。23日閉幕的中央農村工作會議也指出，要引導和規范土地經營權有序流轉，發展各類新型農業經營主體。

    “中國人多地少，戶均耕地規模小，勞動生產率水平較低，隨著農民非農就業收入不斷提高，從事農業的意愿會不斷下降。”南京農業大學教授周應恒表示，發展農業適度規模經營是實現農業現代化的必然選擇。

    中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田表示，在當前土地流轉過程中要保護農民的承包權，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包戶自主決定。同時要堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。

    “促進農村土地流轉對現代農業的規模經營意義重大，但必須以土地用途管制為前提條件。在流轉過程中一定要尊重農民的土地權益，不能改變土地的用途。只有這樣，土地流轉才能健康發展。”鄭風田說。

    第四次會議——

    時間：8月18日

    關鍵詞：央企薪酬改革

    主要內容：

    會議審議了《中央管理企業主要負責人薪酬制度改革方案》、《關于合理確定并嚴格規范中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》。

    習近平在講話中指出，國有企業特別是中央管理企業，在關系國家安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域占據支配地位，是國民經濟的重要支柱，在我們黨執政和我國社會主義國家政權的經濟基礎中也是起支柱作用的，必須搞好。改革開放以來，中央管理企業負責人薪酬制度改革取得積極成效，對促進企業改革發展發揮了重要作用，同時也存在薪酬結構不盡合理、薪酬監管體制不夠健全等問題。要從我國社會主義初級階段基本國情出發，適應國有資產管理體制和國有企業改革進程，逐步規范國有企業收入分配秩序，實現薪酬水平適當、結構合理、管理規范、監督有效，對不合理的偏高、過高收入進行調整。中央企業負責同志肩負著搞好國有企業、壯大國有經濟的使命，要強化擔當意識、責任意識、奉獻意識，正確對待、積極支持這項改革。

    習近平強調，合理確定并嚴格規范中央企業負責人履職待遇、業務支出，是改作風的深化，也是反“四風”的深化，國有企業要做貫徹落實中央八項規定精神、厲行節約反對浪費的表率。要合理確定并嚴格規范中央企業負責人履職待遇、業務支出，除了國家規定的履職待遇和符合財務制度規定標準的業務支出外，國有企業負責人沒有其他的“職務消費”，按照職務設置消費定額并量化到個人的做法必須堅決根除。

    專家解讀：

    從8月18日中央全面深化改革領導小組第四次會議，到8月29日中共中央政治局會議，不到兩周，《中央管理企業主要負責人薪酬制度改革方案》和《關于合理確定并嚴格規范中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》即獲審議通過。速度之快超乎想象，突破之深前所未有。

    有專家認為，“追索”是此次央企負責人薪酬改革的亮點，它將推動央企負責人薪酬改革從靜態轉向動態，從時點轉向時段，從只獎不罰轉向既獎又罰的重大轉變。

    按照人社部工資改革計劃，在下一步先行推進對國企高管薪酬的“控高”之后，將逐步完成針對中小企業的低收入職工工資的“提低”，最后將著手機關事業單位工資改革。

    中國人民大學發展中國家經濟研究中心主任彭剛認為，針對央企負責人的薪酬改革為收入分配改革打開了一扇窗，在這扇窗打開后能否如各方期待實現遏制央企高管腐敗、提高央企辦事效率、國有資產保值增值等初衷，不僅決定著接下來的“提低”窗口和事業單位工資改革窗口的打開時機，更將影響居民收入差距能否切實縮小，達到共同分享改革成果最終目的的長遠大計。

    在新一輪改革中，央企負責人薪酬將由過往基本年薪和績效年薪兩部分構成，調整為由基本年薪、績效年薪、任期激勵收入三部分構成。據透露，央企負責人基本年薪將按照上年度央企在崗職工年平均工資的2倍確定；績效年薪根據考核結果，不超過央企負責人基本年薪的2倍；任期激勵則不超過央企負責人任期內年薪總水平的30%。央企主要負責人薪酬水平將不超過央企在崗職工平均工資的7到8倍，負責人與職工薪酬差距將顯著縮小。

    另設任期激勵收入，將央企負責人的部分收入“扣”下，待任期完成后，評價達標者全額發回“扣款”，未達標者不但“扣款”不能發回，部分已領薪酬還可能被追索扣回。這相當于是央企負責人的“期權薪酬”或“職業保證金”，有利于央企負責人對企業投入長期的管理，承擔持久的責任，對個人付出和職業回報形成穩定的預期，作出理性、平衡的判斷。

    第三次會議——

    時間：6月6日

    關鍵詞：財稅體制改革

    主要內容：

    會議審議了《深化財稅體制改革總體方案》和《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。

    習近平在講話中指出，財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統性重構。主要目的是明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，加快形成有利于轉變經濟發展方式、有利于建立公平統一市場、有利于推進基本公共服務均等化的現代財政制度，形成中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制，更好發揮中央和地方兩個積極性。深化財稅體制改革，涉及面廣，政策性強，利益調整難度大，落實工作任務艱巨而繁重。要充分認識深化財稅體制改革的重要性、緊迫性、復雜性、艱巨性，樹立全國一盤棋思想，加強組織領導，周密安排部署，正確引導輿論，凝聚各方共識，積極穩妥推進改革。

    專家解讀：

    財政部財科所副所長劉尚希表示，此次是深化改革領導小組第三次開會，但是第一次具體涉及專項改革議程，這體現了中央的決心。這也釋放出財稅改革要加快的信號，從當前經濟社會形勢看，改革只能加快不能放慢。劉尚希表示，“今年是改革之年，我覺得整體方案今年有可能出來。按照規劃，2020年改革要完工，就像蓋房子一樣，首先要有一個‘設計施工圖’拿出來，所以今年至少應該拿出這個‘施工圖’。”

    北京大學財經法研究中心主任劉劍文表示，“這次審議意味著引領我國財稅體制改革的總體方案有望盡快出臺，為進入深水區的改革破解難題。”

    劉劍文告訴記者，總體方案應該和三中全會決定里面的內容大體一致，但是應該比較細化。“要細化改革方案，就要提出改革的實施問題，要有機構設置，以保證其長遠的發展。”

    專家認為，財稅體制改革有近期工作重點、中期規劃和遠期目標。劉劍文稱，“近期是預算改革、稅制改革同時推，之后才能解決中央和地方關系這些更大的體制問題。”

    中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇強調，“方案提交審議，并不代表馬上就能通過。應該看到其艱巨性、復雜性。政府各個部門之間的利益和中央地方的利益都需要權衡，改革方案從設計到執行都具有相當大的難度。”

    第二次會議——

    時間：2月28日

    關鍵詞：落實改革重點

    主要內容：

    會議審議通過了《中央全面深化改革領導小組2014年工作要點》，審議通過了《關于經濟體制和生態文明體制改革專項小組重大改革的匯報》。

    習近平指出，會議審議通過的《中央全面深化改革領導小組2014年工作要點》，明確了今年改革的任務和重點，要把工作要點確定的任務逐項明確責任單位、責任人、時間進度。中央和國家機關有關部門要結合工作要點，對《中央有關部門貫徹實施黨的十八屆三中全會〈決定〉重要舉措分工方案》確定的工作任務進行一次全面的梳理，進一步強化責任、明確分工，找準工作著力點，提出可檢驗的成果形式和時間進度安排。對已經推出的改革舉措，要加強跟蹤了解，及時總結經驗、解決問題，鞏固和發展改革成果。對新啟動的改革舉措或改革試點，要加大組織和協調工作力度，確保取得成效。對需要長期抓落實的項目和任務，要以抓鐵有痕、踏石留印的勁頭，堅持不懈抓下去。對今年條件不具備、暫不啟動的改革任務，要創造條件，抓緊做好前期準備工作，爭取適時啟動。

    專家解讀：

    改革，改變的是體制機制，觸及的是現實利益，調整的是利益格局。發展起來以后，蛋糕做大的同時怎么切分，關系人民群眾切身利益，也影響進一步改革的動力。改革越深入，越會觸及一些深層次利益格局，越會遇到阻力障礙。

    在觸動利益比觸動靈魂還難的現實環境里，只有站在黨和國家事業發展全局，從人民利益出發來謀劃改革、推進改革，讓人民從改革中得到看得見、摸得著的實惠，使改革發展成果更多更公平地惠及于民、造福于民，人民才能始終保持對改革的堅決支持和積極參與，改革克難關、涉險灘的腳步才會始終堅定有力。

    第一次會議——

    時間：1月22日

    關鍵詞：工作規則

    主要內容：

    會議審議通過了《中央全面深化改革領導小組工作規則》、《中央全面深化改革領導小組專項小組工作規則》、《中央全面深化改革領導小組辦公室工作細則》；審議通過了《中央有關部門貫徹落實黨的十八屆三中全會〈決定〉重要舉措分工方案》。

    習近平強調，對改革行政審批制度、改革工商注冊制度、推進社會主義核心價值體系建設、實施單獨兩孩政策、廢止勞動教養制度、改革和完善干部考核評價制度、改進干部選拔任用機制、堅持厲行節約反對浪費、深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭等全社會高度關注、各方面抱有急切期盼的問題，我們及時組織有關部門研究出臺了政策措施和制度文件，有的還作出了法律決定。總的看，當前貫徹落實三中全會精神，上上下下熱情很高。

    專家解讀：

    國家行政學院中國特色社會主義理論研究中心研究員胡敏認為，這次會議傳遞出這樣的幾個信息：一是進一步明確了全面深化改革的方向和原則，二是制定了具體的工作規則，三是形成了比較系統的工作架構，四是落實了中央有關部門的專項職責。面對千頭萬緒的改革任務，2014年中央以改革統領全局的工作脈絡基本清晰。

    中央全面深化改革領導小組的成立——

    時間：2013年12月30日

    組長：習近平

    職責：中央全面深化改革領導小組負責改革的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，主要職責是研究確定經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度等方面改革的重大原則、方針政策、總體方案；統一部署全國性重大改革；統籌協調處理全局性、長遠性、跨地區跨部門的重大改革問題；指導、推動、督促中央有關重大改革政策措施的組織落實。

    習近平談深化改革領導小組——

    全面深化改革是一個復雜的系統工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，這就需要建立更高層面的領導機制。中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。這是為了更好發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，保證改革順利推進和各項改革任務落實。領導小組的主要職責是：統一部署全國性重大改革，統籌推進各領域改革，協調各方力量形成推進改革合力，加強督促檢查，推動全面落實改革目標任務。

    ——摘自《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（2013年11月9日）。公開發表于2013年11月16日《人民日報》。