彩票成腐敗“提款機” 當忌粗線條監管

11月下旬，審計署針對彩票資金展開了大范圍審計。據新華社報道，經過20多年積累，我國彩票資金規模已達1.7萬億元。它本該用于公益，可在現實中，各地彩票發行費和公益金使用存在巨大差異，標準、去向均模糊不清，有的甚至被用于蓋大樓、買游艇、補虧空。

彩票資金藏污納垢，眼下已是飽受詬病。今年9月的福彩黃山培訓中心事件，已掀開“福彩亂象”的冰山一角；而“十一”期間的山西彩民身著卡通服領走5.25億元巨獎風波，也將公眾對彩票行業的舞弊質疑推向頂峰。也正因亂象叢生、屢遭質疑，審計署才會在例行審計動作與上年年底的審計工作計劃外，“臨時追加”對彩票資金的專項審查行動。

說彩票資金混亂，主要體現在兩個“板塊”：發行費，公益金。應看到，根據《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》規定，彩票銷售額本有著明確用途規定：彩票返獎率不得低于50%，彩票公益金不得低于35%，發行費不得高于15%。可據福彩中心《彩票資金是如何構成的》一文介紹，在實際執行中，彩票的資金構成比例統一定為：50％留作獎金池，彩票公益金占35%，發行費占15%。這已是對《通知》意圖的曲解式操作。

發行費占比高，會弱化彩票的公益屬性。我國彩票管理條例等規范早已指出：隨著彩票發行規模擴大和品種增加，可降低彩票發行費比例。而隨著基礎設備購買的基本完成，及網絡電子化彩票普及，這也完全可兌現。但“可降低”表述的非強制性，再加上粗線條的規約，都令其約束乏力。近10年來我國主要彩票品種發行費上升了逾7倍。高價發行外，采購過程中利益尋租亂象的頻發，更讓人觸目驚心。

而在公益金使用上，它也極其混亂，以福彩為例，公益金有一半上繳中央財政，這部分按60%、30%、5%、5%的比例，分配至社保基金、專項公益金、民政部和體育總局。用上繳的公益金“大頭”填補社保基金的缺口，本就備受質疑，更不用說有些公益金是“趴在賬上睡大覺”，尤其是留存地方的那部分，經常或被沉淀“以備不時之需”，甚至被列入“小金庫”或被挪用，比如蓋大樓、用作辦公經費，甚至拿來做拆遷補償。

總額不清楚、使用不透明、公開不細致、使用方向存疑……“公益”二字也得不到落實，彩票業公信力難免搖搖欲墜，到頭來，它傷害了彩民和困難群眾，也會自損公信。無怪乎，很多人認為我國彩票業并未盡到其應有的公益反饋本義，反而淪為腐敗的“提款機”。

彩票資金領域呈現的病象究竟因何而起？是“法規不明確”、“經手環節多”，還是“覬覦部門多”、“個人權力大”……都有，而歸結為一句就是：管辦機制沒理順，監管太過粗線條。在這方面，有些“他山之石”就可資借鑒。

比如我國臺灣地區的公益彩券運作，就很值得學習：其彩票發行不是政府直接發行，而是由政府公開招投標，交給市場操作；其公益彩券回饋金的資訊要公開，運用要考核，比如要經過市議會、單位自身、民間社會福利委員會的監督考核；在回饋金使用方面，除了法定要求的外，還會邀請民間組織來討論哪些是當下急需做的。

而在美國，多數州把彩票公司作為政府機構來經營，彩票局發行彩票所籌集的公益基金交州政府，由基金管理委員會根據相關法律決定使用，彩票的最高監管機構是州彩票委員會，它獨立于政府行政系統進行監管；在英國，彩票管理制度要求資金運行、監管和善款處理層層分離、層層設防，“‘運動員’、‘裁判員’和‘仲裁委員’都是各就各位”。

就我國的彩票資金管理體制看，進行刮骨療毒式改進很有必要。應注意到，我國彩票資金管理失靈的一個重要原因，就是“一把手亦官亦商”，彩票管理機構兼事業單位、經營機構于一身，這也導致行政色彩太過濃郁，又缺乏監督的滲入。在此情境下，應加快機構市場化、管辦分離改革，使彩票事業與行政部門脫鉤。

基于彩票方面相關行政法規的層級太低，還有必要專門針對彩票事業立法，進行細化規定，并成立脫離部門的監管委員會依法監督，既監督其資金流向，也明確其“績效導向”。資金的分配上也要納入國家財政預算，保證專項足額使用，避免形成部門結余和挪用。也只有堵住挪用濫用的口子，才能減少亂象。

說起來，仍是分配得當、使用透明、納入全方位監督那一套，可對于中國彩票事業來說，這仍不失為對癥的良藥，且亟需對應的制度細節設計。也唯有將彩票資金籌募、使用、監管等都納入法治化、公益化的大盤子里，規避腐敗之手的“染指”才可期。