存款保險是金融安全網三大支柱之一

存款保險制度是全球大多數國家廣泛使用的、保護存款人利益、維護金融體系穩定的制度安排。存款保險制度與中央銀行最后貸款人、微觀審慎監管一起，構成金融安全網的三大支柱。目前，全球已有112個國家和地區建立了存款保險制度。實踐表明，有效的存款保險制度有利于強化市場約束，減輕政府負擔，及時防范和處置金融風險，維護金融體系穩定。

國際經驗表明，在銀行業經營良好階段而不是危機期間建立存款保險制度，可以最大限度確保制度平穩出臺。當前我國宏觀經濟形勢穩定，銀行業機構的各項指標總體上健康，農村信用社等中小型金融機構經過改革和政策支持，財務狀況大幅改善。這些都是建立存款保險制度的有利條件。高層也已表示，存款保險制度將盡快推出。

存款保險制度作為一種金融保障制度，是指存款類金融機構繳納保費形成存款保險基金，當金融機構發生破產倒閉等風險時，由存款保險基金及時向存款人償付被保險存款，并采取必要的早期糾正和風險處置措施，保護存款人利益，維護存款保險基金安全和金融穩定的制度安排。

如果沒有存款保險制度，一旦個別銀行破產倒閉，受到最大損害的將是存款人。建立這一制度，可以提高公眾信心，保護存款人特別是絕大多數中小存款人的利益，維護其資金安全。

因此，加強和改進對存款的保護，是建立存款保險制度的出發點和立足點，也是這一制度發揮作用的基礎。存款保險做的是“加法”，通過一系列制度安排為存款提供多重保障。存款保險的制度有效性，則在于具體細節的設定，針對中國的情況，對于當前所存在的一些爭論，筆者認為：

實行限額賠付，設立較高的存款保險額

從國際經驗看，為達到防止擠兌、穩定金融體系的目的，各國對各類存款往往采取“廣覆蓋”原則，同時，設定較高的存款保險限額，使大多數存款人的全部存款受到明確的法律保障。實行限額賠付是國際上的通行做法。設定存款保險限額最主要的目的，就是當銀行經營失敗時，在確保絕大多數存款人得到完全保護的前提下，在金融機構股東和管理者出局后，讓大額存款人也承擔一定風險，大額存款人也就有了動力監督銀行的經營行為。

關于賠付限額，目前無論在實踐上還是理論上，都沒有通用的標準，具體應視各國實際情況而定。具體賠付限額的確定，需要在防范道德風險與維護社會穩定之間進行權衡與決策。

保險限額設定得過高或過低都會帶來不利影響，比如限額過高會降低大額存款人的風險防范意識，誘使被保險機構發生道德風險；限額過低則會削弱其保護存款人的作用。從國際實踐看，普遍經驗是使絕大部分存款人，例如90%或95%以上得到全額保護。

考慮到中國居民儲蓄傾向較高，社會保障體系尚不完善，居民儲蓄很大程度上承擔著教育、醫療、養老等社會保障功能，賠付限額過低，無法充分、有效保護廣大存款人的切身利益，不利于確保社會穩定。與此同時，中國建立存款保險制度是從隱性擔保起步，在目前一事一議的處置政策和具體操作中，一些處置案例最終實際賠付額比較高。如設計過低的存款保險賠付限額，公眾不容易很快理解和接受。因此，中國的賠付限額在初始應設定較高額度，比如50萬元左右。國際存款保險協會指出，無論資金覆蓋率高與低，只要客戶覆蓋率達到90％以上，就能保障存款保險制度有效運行，保障銀行業的穩定。我國如果設定50萬元的存款保險限額，相當于人均GDP的13倍（國際上一般是3－5倍，美國是5.3倍），大大高于國際平均水平，可以對存款人給予充分保護，能夠保障存款保險制度平穩推出和運行。

實行限額保險，并非“50萬元以上沒有安全保障了”。銀行即使破產，也只是破股東的產，而不是破存款人的產。存款保險制度大大增強了中小銀行信用，老百姓到中小銀行存款就更放心了，而存款大戶很多都是派生存款，穩定性較強，因此，存款保險制度有利于改善中小銀行的流動性狀況。

問題銀行靈活處置

經濟金融穩定的情況下，銀行倒閉的數量相對有限。以美國為例，20世紀20年代，美國大約有2.5萬家銀行，每年平均倒閉500家左右的銀行，大約為銀行總數的2%。在建立存款保險制度的最初十年里，每年倒閉的銀行降至50家左右，其后從1945-1980年，平均每年只有5家左右銀行倒閉。只有在爆發嚴重金融危機的情況下，才會出現大規模的銀行倒閉潮，在上世紀30年代的“大蕭條”期間，美國大量銀行倒閉，1929-1933年倒閉的銀行數猛增至9755家，超過了銀行總數的三分之一。本輪國際金融危機以來，美國倒閉了近500家銀行，得益于美國聯邦存款保險公司（FDIC）較完善的早期糾正和風險處置職能，美國較好地處置了這些倒閉銀行的風險，基本沒有發生擠兌，有效穩定了公眾信心，維護了金融體系穩定。

國際上現行的存款保險制度大致可以分為三種模式。一是“付款箱”，主要負責銀行倒閉后賠付存款人，如澳大利亞；二是“損失最小化”，除了賠付存款人外，還擁有風險監測和處置功能，如日本、加拿大、法國和俄羅斯等；三是“風險最小化”，除了賠付存款人外，還具有較強的早期糾正和補充監管功能，典型的如美國、韓國和中國臺灣地區。

不同模式在處理危機上存在較大差異，本次金融危機表明，“付款箱”模式只能事后對存款人進行被動賠付，缺乏對問題銀行進行早期風險干預和及時處置的能力，應對危機和維護公眾信心的能力明顯不足。危機后，越來越多的國家向“損失最小化”和“風險最小化”模式改革。

“損失最小化”和“風險最小化”兩種模式，在處理銀行破產的實際操作和賠付中，大多采取過橋銀行、收購與承接等方式，將問題銀行的存款轉移到一家健康銀行，實際上使存款人得到100%的保障。

存款保險可以實現及時賠付。在處理過程中，通常是周五關閉，周一就完成存款轉移或賠付，無需漫長的等待期，大大減少了存款人的時間成本。相對于我國現行“一事一議”、“救火式”的風險處置和個人債權收購政策，“損失最小化”和“風險最小化”模式政策明確、賠付及時，注重事前防范和快速、有序的市場化處置，在及時防范和化解金融風險的同時，充分保護了存款人的利益。

中國在存款保險制度的設計上可充分汲取國際經驗教訓，除了保費征收、存款賠付等基本職能外，還應具備必要的信息收集與檢查、早期糾正及風險處置等職能。這樣既可以在金融機構倒閉時保護存款人利益，還可及時發現和迅速處置經營不善的存款機構，將可能產生的道德風險及存款保險基金的損失降到最低，做到風險“早發現、早處置”，從根本上防止金融體系風險的累積。總體而言，中國當前經濟處于較快增長階段，金融機構破產可能性較小，即使單一金融機構出現較大風險，也可以通過轉讓、合并等方式有效化解。

功能創新和拓展

在面臨金融危機或銀行業危機期間，很多國家從維護金融穩定的角度，突破了存款保險傳統的保障或支付職能，通過創新和拓展存款保險功能，擴展到金融救助、維護整個金融體系穩定等，并發展成為金融安全網的核心成員。

一是更加注重維護金融穩定，危機后大幅上調賠付限額，有效防范了大規模銀行擠兌。此次國際金融危機期間，美國一次性將保險限額從10萬美元提高至25萬美元，英國從3.5萬英鎊上調至8.5萬英鎊，歐盟要求成員國從2萬歐元提升至10萬歐元。

二是通過實施早期糾正和有效處置措施，及時防范和化解金融風險。從各國實踐情況看，設計良好的存款保險制度，具備內在動力和有效手段維護存款保險基金安全，主動加強對問題銀行及其風險的識別和預警，通過實施差別費率，及時采取強有力的早期糾正措施，強化對金融機構的約束，從根本上防范金融體系風險的累積。當銀行經營失敗時，遵循“成本最小化”原則，采取多樣化的風險處置方式快速及時地處置金融風險，維護金融穩定。此次危機也再次驗證了存款保險制度在及時防范和處置風險中的重要左右。為此，國際金融組織和主要經濟體在新一輪金融監管準則修訂和金融改革立法中，紛紛把存款保險制度納入金融風險防范和處置體系，并大幅強化存款保險在早期糾正和風險處置等方面的職責。

三是通過快速有序的市場化處置，逐步成為應對危機和處置風險的重要平臺。國際金融危機再次表明，存款保險與處置機制結合起來，可以大大減少監管失效的成本，有利于提升公眾信心、增強危機應對能力。此次危機中美國共倒閉了近500家銀行，FDIC靈活運用收購與承接、過橋銀行、直接賠付、經營中救助等處置方式，及時化解了不同規模銀行的風險，最大程度減少了處置成本，有效維護了美國金融體系的穩定。鑒此，很多國家都大幅強化了存款保險主導銀行風險處置的職能，不斷豐富市場化處置工具。美國也大幅擴展了FDIC的職責范圍，將其風險處置職能延伸至非存款類系統重要性金融機構領域，與美聯儲一道構成防范和化解風險的防線。金融穩定理事會在總結此次危機的經驗時認為，存款保險不僅僅是銀行倒閉的處置平臺，也是維護金融穩定的一項基礎性制度安排，并在危機后將《有效存款保險制度核心原則》列入國際金融核心標準。

（作者宗良中國銀行國際金融研究所副所長，王志峰為該所研究員）

(2014年3月3日 來源：《財經》 作者：宗良 王志峰)