張卓元：深化經濟改革要厘清四個問題

         ●市場在資源配置中起決定性作用主要適用于經濟領域，并不完全適用于文化、社會等領域。

    ●地方政府改革涉及到地方官員利益的調整，這個問題難度比較大，是推進深化經濟體制改革方面一個最大的難題。

    ●在混合所有制改革中，既要避免國有股一股獨大，民間資本參股后沒有多少發言權的現象，也要避免有的央企只拿出一部分不賺錢或者成為包袱的業務吸收社會資本參與。

    ●如何從管國有企業為主向主要管資本轉變，對國資委來說是個全新的命題。從哪里著手轉軌，怎樣組建國有資本的運營公司和投資公司。

    著名經濟學家、中國社會科學院學部委員、中共十八大和十八屆三中全會文件的起草者之一張卓元，日前在參加由中國社會科學院經濟研究所、首都經濟貿易大學等主辦的第八屆“中國經濟增長與周期國際高峰論壇”時表示，三中全會《決定》通過已經過去半年，經濟領域的一些改革議題需要高度重視，包括市場在資源配置中起決定性作用的適用范圍，市場起決定性作用下中央政府和地方政府職能怎樣轉換，怎樣促進混合所有制經濟健康發展，國有資產監管機構怎么樣從管企業向主要管資本轉變。

    市場在資源配置中的適用范圍問題

    十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。

    張卓元指出，這是《決定》的一個比較大的亮點，是第一次在黨的文獻中提出“使市場在資源配置中起決定性作用”的論斷，來代替已經沿用了21年的“基礎性作用”的提法。這個提法具有很強的現實針對性，在此之前，我國經濟界和理論界還沒有人明確提出過這一個論斷，說明這一次《決定》走在改革理論的最前面。

    讓市場在資源配置中起決定性作用，那么它的適用范圍怎么樣來界定？張卓元認為，市場在資源配置中起決定性作用主要適用于經濟領域，并不像適用于經濟領域那樣適用于文化、社會等領域。雖然在文化、社會等領域中產業的部分也需要很好地運用市場機制，但是，文化、社會等領域有不少公共服務的部分在里面。比如，義務教育、公共文化服務、基本醫療衛生服務、居民的基礎養老、廉租房建設等等，這些資源的建設是不能夠完全由市場來起決定性作用的。過去曾經一度出現過上述領域也搞市場化的趨向，使政府提供公共服務的職責沒有很好到位。

    張卓元同時強調，在經濟領域也有市場失靈的部分，比如市場壟斷環節和關系國家安全的部分，這一部分不是特別容易界定，但這只是比較小的部分，對于經濟領域的主體部分，市場在資源配置中應該起決定性作用。目前，這方面做得不夠好，主要是政府配置資源過多，還有就是由于壟斷和其他行政干預妨礙了競爭性市場體系的形成健全，沒有很好形成公平競爭的市場環境。

    張卓元表示，國內外的實踐都表明，只有讓市場起決定性作用才能夠不斷提高資源配置的效率，更好地促進經濟增長。這個問題目前在理論界也有不同的意見。比如有的專家認為，在資源配置微觀層次，市場價值規律可以通過供求變動和競爭機制發揮非常重要的作用，也可以說起決定性作用。但是在資源配置的宏觀層次，市場不應該也不能夠起決定性作用，宏觀層次里包括部門和地區的比例結構。這里就有一個問題，如果在微觀層次市場起決定性作用，在部門和地區結構等配置又不能夠起決定性作用，這樣會否定資源在市場信號引導下由效益低的部門和地區自動流向效益高的部門和地區。這樣的話，會把市場對資源配置的作用估計不足，甚至導致否定市場在資源配置的微觀層次起決定性作用。

    中央政府和地方政府職能怎樣轉換

    《決定》明確市場在資源配置中起決定性作用，就是要進一步從廣度和深度上推進市場化改革，主要是解決政府對資源的直接配置過多、對微觀經濟活動干預過多和審批過多等等問題，這就要求政府轉型，填補和做好原來缺位和不到位的工作，來實現政府職能的轉換，以便更好發揮政府的作用。

    張卓元認為，在以上這些方面，目前中央政府在轉換職能、減少審批方面，做得還是比較有成效的。相對而言，地方政府改革，特別是改變地方政府直接配置資源過多和對微觀經濟活動干預過多、改變軟預算要素和依賴土地財政以及借了錢不準備償還等方面的改變不夠明顯，有的地方政府甚至還熱衷于“大干快上”，追求短期G D P最大化，實際還在走老路，以至于產能過剩問題、地方債務急劇增長的問題等等很難解決。

    張卓元說，也許，地方政府改革應該怎么樣邁步，抓什么重點，目前還不是太清楚，值得很好研究。而且地方政府改革涉及到地方官員利益的調整，這個問題難度比較大。這是目前我個人認為，在推進深化經濟體制改革方面一個最大的難題。

    怎樣促進混合所有制經濟健康發展

    在布局經濟體制改革時，首先是堅持和完善基本經濟制度，還特別提出，混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式。積極發展混合所有制經濟，是深化國有企業改革、完善基本經濟制度的必然要求。

    中國經濟35年的改革開放，伴隨著經濟高速增長，無論是國有資本、集體資本、非公有資本，都增長很快。

    張卓元認為，在這種情況下，發展混合所有制經濟，有利于國有資本放大功能，實現保值增值，提高競爭力，也有利于各種所有制資本取長補短，相互促進，共同發展。發展混合所有制經濟，為深化國有企業改革進一步指明了方向。發展混合所有制經濟，意味著我們現在不提倡國有企業之間的聯合，因為在這之前，很多地方熱衷于地方國有企業找中央企業搞聯合，而不是跟不同所有制資本的聯合。

    張卓元直言，目前，中央企業的母公司中，只有中國聯通等八九家公司初步實現了股權多元化，大多數還是國有獨資，改革滯后了。近來，已經有一些國有大型企業主動提出實行混合所有制，比如中石化將油品銷售板塊要進行充足，引入社會和民營資本參股，實現混合所有制經營。還有，像中電投，也是允許民資參股部分旗下的子公司和建設項目，規模比例大概三分之一左右。

    張卓元認為，混合所有制經濟既可以國有資本控股，也可以非國有資本控股。當前既要著重避免國有股一股獨大，民間資本參股后沒有多少發言權的現象，也要避免有的央企在混合所有制改革中只拿出一部分不賺錢或者成為包袱的業務吸收社會資本參與。

    有的專家也說，要堅持在增量的基礎上發展混合所有制經濟，堅決防止拋售優質國有資產。實際上，按照《決定》的精神，在壟斷行業中，除了自然壟斷的環節外，一般都應該放開，這其中既有存量資產，也有優質資產。優質資產更可以評估出好價錢，有利于引入社會資本跟競爭機制，積極發展混合所有制經濟。

    另外，在討論發展混合所有制經濟中，也出現有的民營企業一講到混合所有制經濟就要求控股。對此，張卓元認為，這也不完全現實。因為現在有的央企準備引進社會資本的，比如像中石化，它的油品銷售板塊拿出三分之一就達到上千億元，目前單個民營資本恐怕還沒有具備控股的能力。同時，也要防止在混合所有制改革中出現國有資產流失，這中間最重要的就是要客觀合理地評估國有資產，要依法和公開透明操作，嚴格防止過去國有企業改革過程中出現的很多亂象。

    有專家估計，目前混合所有制經濟總體上占我國經濟比重三分之一左右。按照現在的發展速度，估計，到2020年，我國混合所有制經濟總體上占我國整個的比重可以提高到50%左右。在張卓元看來，隨著經濟發展和改革深化，產權多元、自主經營、治理規范的混合所有制經濟將會有長足的發展，成為社會主義市場經濟的主要微觀主體。因此，今后需要加強對混合所有制經濟的研究，包括怎么樣完善法規政策、健全法人治理結構，真正做到在一個經濟單位內部，各類資本能夠得到同等保護產權、同等使用生產要素，促進混合所有制經濟的健康發展。

    國有資產監管機構怎樣從管企業轉為管資本

    《決定》提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。

    張卓元認為，這意味著國有企業和國有資產管理體制改革進入了全新的階段，別看光是從管企業到管資本的轉變，這是個非常大的轉變。國資委如何從管國有企業為主向主要管資本轉變，對國資委來說是個全新的命題。從哪里著手轉軌就很值得研究探索，包括怎么樣組建國有資本的運營公司和投資公司，需要探索經驗。

    國資委主要管資本，也是同積極發展混合所有制經濟相適應的，因為國資委要逐步致力于國有資本的優化配置，也就要求更好地發展混合所有制經濟。這次《決定》專門指出，國有資本投資運營要服務于國家的戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點是提供公共服務，發展前瞻性戰略性產業，保護生態環境，支持科技進步，保障國家安全。講了五個重點。這五個重點跟1999年黨的十五屆四中全會的《決定》相比又前進了一步，當時提出了國家要控制的國有經濟四大領域。1999年四大領域中有個自然壟斷行業，國家要控股經營，這個沒有問題，但是這次非常明確提出來，控制的主要是自然壟斷環節，除了自然壟斷環節以外的，應該盡可能地引入競爭機制。

    張卓元認為，目前國有資本80%左右集中在競爭行業，太高了，雖然國有資本五個重點里也有一個是競爭性行業，但是更多的是要傾向于把國有資本投向公益性的方面。所以，需要按照《決定》的要求進行調整。

    看來，今后要很好地界定國內國有資本的職能，大體可以分為三類：一類是工業性，一類是商業性，第三類是介乎兩者之間或者兩者皆有的。針對不同類型的國有企業，進行不一樣的考核指標。比如，對于公益性資本運營公司就不能以資本增值作為主要考核指標，而應當著重在成本控制、服務質量等方面提出要求，這些都需要在不斷總結實踐經驗基礎上認真研究和逐步完善。同時借鑒國內外幾大資本運營公司和投資公司的基本做法和經驗。

    張卓元說，我記得起草文件時，主要提出可以借鑒兩個公司的做法，一個是新加坡的淡馬錫，一個是國內的匯金公司，他們的資本運營和投資控股的一些做法，結合具體的實際，認真研究探索最佳模式。