巨災保險亟待中央、地方、行業合力推進

     2013年12月30日，深圳市通過《深圳市巨災保險方案》，深圳市巨災保險制度正式實施，這標志著巨災保險在我國地方層面破題開局。但是，受頂層設計、保險立法滯后、保險業創新不足、社會公眾保險意識淡薄等因素制約，我國巨災保險體系建設目前還處于起步階段，加快建設步伐亟須中央、地方、行業三方合力，發揮政府主導作用，搭建商業保險平臺，確立多層次分級分擔巨災風險的機制。

　　筆者在調研中發現，制約巨災保險制度建設的因素主要有以下幾點：一是頂層設計滯后，有關重大問題懸而未決。巨災保險準公共產品、準政策性的特性決定了巨災保險業務的開展離不開國家政策扶持，需要有一整套的機制和制度將有關方面的力量整合在一起集中應對，商業保險機構無法也沒有能力單獨開發設計巨災保險產品，承保巨災風險業務。目前，我國巨災保險制度頂層設計仍相對滯后，財政參與程度、資金來源渠道、管理運行方式、風險分攤機制等重大問題都沒有最終確定，不利于巨災保險制度的盡快形成和有效運作。

　　二是相關立法空白，開展巨災保險缺乏法律支持。從國際經驗看，為確保巨災保險的施行，美國、日本等一些國家都頒布了一系列法律法規。以美國洪水保險為例，1968年美國通過了《全國洪水保險法》，決定實行洪水保險；次年制定《國家洪水保險計劃》，建立國家洪水保險基金；1973年通過《洪水災害防御法》，正式建立了由政府參與的實行強制性政策的國家洪水保險計劃。可見，美國國家洪水保險體系之所以能夠成功運行，從根本上說是由于有法律的保障，并能夠針對實踐中遇到的問題及時對法律進行修改完善，最終找到了適合美國國情的國家洪水保險形式。

　　三是巨災本身的特性，限制了商業保險的進入。巨災本身是小概率大損失事件，其顯著特點是突發性和破壞性。由于巨災事件缺乏歷史數據，因此保險機構很難對巨災風險進行準確量化，無法精確計算出巨災保險的費率。所以，保險機構更多地選擇規避巨災風險，從而大大地降低了巨災保險的供給。同時，巨災保險跟一般的商業保險不同，本身具有準公共產品的特性。如果按照商業化運作，保險產品價格往往過高，一般群眾缺少購買能力。但是如果價格過低，災害發生后，保險公司又無力賠付。所以，巨災風險通常被認為是不可保風險，不具有可保性。實際上巨災風險造成的巨額損失也往往是導致保險公司經營不穩定的原因之一。

　　四是社會公眾風險管理意識薄弱，巨災保險有效需求不足。長期以來，我國居民更愿意將錢儲存起來以備不時之需，而沒有養成依靠保險規避風險的習慣。而且多年來，我國每次發生巨災，都是由國家財政進行救助，這讓社會公眾對政府產生了嚴重的依賴心理，“救災找政府”的思想根深蒂固，極少有人會考慮采用其他方式來主動規避巨災損失。同時，由于巨災是小概率事件，發生的頻率相對較低，所以人們總是抱有僥幸心理，傾向于低估巨災發生的可能性，認為災害不會發生在自己身上，不愿意為將來也許永遠不會出現的風險額外投入購買保險。

　　由此建議，在推進巨災保險制度建設中，首先要研究確定建設規劃，完善巨災保險制度的頂層設計。巨災保險制度建設是一項系統工程，其內涵十分寬廣，既涉及經濟領域，也涉及法律領域；既需有政府的引導推動，也要稅收政策的鼓勵；既需要商業保險的參與，還需要財政資金的支持；不僅涉及保險市場，還涉及資本市場。這些子系統之間既相互獨立，又相互交錯和影響。因此，國家需要盡快研究確定我國巨災保險制度的整體規劃，明確制度建設的總體框架，包括指導思想、基本原則、體系結構、各個子系統之間的關系以及推進步驟、措施與安排等，建議考慮包含以下內容：設立專門機構，協調和推動我國巨災保險制度建設工作；各級財政按照不同比例進行一定的資金投入，建立巨災保險基金；對于經營巨災保險的保險機構實行稅收減免政策，引導和鼓勵社會力量參與巨災保險制度建設等。

　　其次要加快立法步伐，健全巨災保險法律制度。建議有關部門加快推進巨災保險立法工作。鑒于巨災類別的開放性，我國也宜學習美國、日本等國的有效做法，針對巨災的具體類別制定專門的巨災保險法。在研究設計單項巨災保險法時，至少要考慮涵蓋以下方面內容:如何界定專門巨災風險，確定承保風險范圍；根據潛在被保險人的經濟能力設計不同的保費水平，規定參保要求，是否強制；確定政府、保險機構、被保險人在巨災保險計劃中的職能與義務；規定巨災保險的監督管理、鼓勵購買巨災保險的措施等。

　　同時要發揮專業優勢，積極參與巨災保險制度建設。企業社會責任要求保險機構要在巨災保險制度建設中發揮應有作用。保險機構要利用自身在風險管控方面的專業優勢，強化基礎性研究工作，結合我國自然條件和地理結構，加強專業論證，進行產品創新，提高巨災保險產品設計的科學性。要拓寬投資渠道，提高對保險資金的運用能力和水平，不斷改善自身財務狀況，提升巨災保險承保能力。同時探索符合我國特點的巨災保險風險轉移途徑，推動巨災風險證券化，將巨災風險從保險市場向資本市場轉移，并借助資本市場力量解決保險機構因承保巨災風險導致的資金短缺問題，從而縮短巨災保險業務的成熟周期。

　　此外要強化宣傳引導，提高社會公眾保險意識。政府和保險機構要加大宣傳力度，提高社會各階層對巨災保險的認識。由于巨災風險的客觀性，廣大企業和社會公眾也要正確認識保險作用，自覺增強保險意識。