解讀十二五規(guī)劃綱要之一：財稅改革的邏輯

    今年兩會結(jié)束的第二天，新華社就全文播發(fā)了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的第十二個五年規(guī)劃綱要》。這份規(guī)劃綱要洋洋灑灑5萬多字，共16篇62章。可以說，這是一份中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展在未來五年的行動綱領(lǐng)。

    由于財政是國家的經(jīng)濟(jì)行為，它與各種經(jīng)濟(jì)活動主體和社會發(fā)展主體無不存在著這樣或那樣的關(guān)系。因此，在這份規(guī)劃中，到處可以看見財政的影子。至于對財政本身的五年規(guī)劃，則被納入改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃中，在第十一篇的第四十七章，安排了三節(jié)內(nèi)容：一是深化財政體制改革，二是完善預(yù)算管理制度，三是改革和完善稅收制度。這也是綱要中直接與財稅有關(guān)的全部內(nèi)容。

    從這三節(jié)的內(nèi)容可以看出，十二五期間在財政改革的時間安排和內(nèi)容安排上遵循著兩條主線進(jìn)行。一是為這五年的經(jīng)濟(jì)全局———轉(zhuǎn)變發(fā)展方式服務(wù)；二是遵循財政自身的改革邏輯。財政體制、預(yù)算制度和稅制在這輪改革的具體內(nèi)容上，是互相關(guān)聯(lián)、互為因果、互相配套的，其目標(biāo)是逐步健全我國的公共財政體系。

    先說深化財政體制改革。這一節(jié)內(nèi)容主要說的是理順各級政府間的財政分配關(guān)系，完善分稅制。內(nèi)容涉及轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，調(diào)減專項轉(zhuǎn)移支付；省以下財政體制改革，推進(jìn)省直管縣改革，加強(qiáng)縣級提供公共服務(wù)職能的財力保障；探索地方政府發(fā)債制度。除了轉(zhuǎn)移支付制度之外，這一節(jié)給我們提供了這樣的信息：首先體現(xiàn)了在這份綱要提出的“以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革”的精神下，財政體制改革將有一系列動作。其次是我國財稅改革正往深度推進(jìn)。我國實行分稅制已經(jīng)多年，現(xiàn)行的財政分級框架是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級財政，弊端很多，縣鄉(xiāng)財力十分困難，多年無解。從綱要里的改革內(nèi)容出發(fā)，聯(lián)系到“2012年除民族地區(qū)外省直管縣覆蓋全國”，以及“鄉(xiāng)財縣管”，一個中央、省、縣三級財政框架呼之欲出。而“建立健全地方政府債務(wù)管理體系，探索建立地方政府發(fā)行債券制度”，則讓我們看到了財權(quán)和事權(quán)相對應(yīng)中的“一級舉債權(quán)”正在孕育中。

    再說完善預(yù)算管理制度。查閱十一五規(guī)劃，在財稅體制改革一章中，預(yù)算改革是與財政體制改革放在一個段落的。十二五規(guī)劃綱要則是把預(yù)算管理制度的完善單獨放在一個段落，凸顯出公共財政預(yù)算的重要性。上述財政體制改革只是提供了一個公共財政的體制框架，而實行現(xiàn)代意義上的預(yù)算管理體制，才能真正出現(xiàn)一個公共的財政和透明的財政。預(yù)算管理改革的目標(biāo)是建立一個以公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算為內(nèi)容的政府預(yù)算體系。這是一個全口徑預(yù)算管理，所有政府收支都應(yīng)納入預(yù)算管理。這項改革在十一五期間已經(jīng)破題，十二五期間繼續(xù)完善。

    最后說改革和完善稅收制度。從稅制改革更能清楚地看到財稅改革在設(shè)計上的“配套”特點。總體上，筆者認(rèn)為，十二五期間的稅制改革把短期的宏觀調(diào)控與中長期的財稅體制改革結(jié)合起來，把當(dāng)前的財稅改革與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的總體目標(biāo)結(jié)合起來。

    比如“全面推進(jìn)資源稅和耕地占用稅改革”，體現(xiàn)出轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，而“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”，短期看是調(diào)控房地產(chǎn)的政策；但是從長期看，資源稅和房地產(chǎn)稅又是為建立地方稅體系打下財力基礎(chǔ)。個稅改革，短期看，是為扭轉(zhuǎn)眼下收入分配不合理的現(xiàn)象，長期看，這又是健全我國稅收體系的題中應(yīng)有之義。 （王迎暉）